第二章 相关概念及文献综述

第一节 相关概念的界定

一 文化

（一）文化的概念

在我国，“文化”一词最早出现于《周易·贲》中的“观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下”，这可以看成“文化”的原始提法。在《说苑·指武》中，西汉刘向提出“凡武之兴，为不服也；文化不改，然后加诛”，在这里，“文化”与“文德”相近，指文治教化，与“武力”相对，有“文化内辑，武功外悠”的内涵理解。在西方，“文化”一词源于古罗马拉丁语cultura，原指对土地的耕作和对植物的栽培，15世纪初，culture成为英文词，主要的意涵就是在农事方面照料动植物的成长，逐渐引申为对人的身体和精神两方面的培养，表示人类开化走向文明的程度。

人类学意义上的文化概念是在1871年由人类学的开山鼻祖爱德华·泰勒提出的。泰勒认为，“文化或文明，就其广泛的民族学意义来说，是包括全部的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗以及作为社会成员的人所掌握和接受的任何其他的才能和习惯的复合体”。1952年，美国文化学家克鲁伯（A. Kroeber）和克拉克洪（C. Kluckhohn）在其《文化：概念和定义的批判回顾》一书中对包括人类学、社会学、民族学、精神分析等许多学科在内的人文领域的200余种关于文化的界说加以综合和归纳，并给出了自己的定义：“文化存在于各种内隐的和外显的模式之中，借助符号的运用得以学习与传播，并构成人类群体的特殊成就，这些成就包括他们制造物品的各种具体式样，文化的基本要素是传统（通过历史衍生和由选择得到的）思想观念和价值，其中尤以价值观最为重要。”这个定义归纳了文化的行为模式、传递方式、表现形式、核心价值、作用功能五个要素，被大多数西方学者所认可。2001年，联合国教科文组织在其《世界文化多样性宣言》中，将“文化”界定为“应当把文化看作某一社会或社会群体所具有的一整套独特的精神、物质、智力和情感特征，除了艺术和文学以外，它还包括生活方式、聚居方式、价值体系、传统和信仰”。这可以视为基于文化人类学对文化所做的一个权威界定。

我国一些著名学者对“文化”一词也多有见地。梁启超认为，“文化者，人类心能所开释出来有价值的共业也”。梁漱溟在其《东西文化及其哲学》中把文化定义为“一个民族生活的种种方面”，主要包括3个方面，①精神生活方面：宗教、科学、艺术、哲学。其中，宗教、艺术偏重于情感，哲学、科学偏重于理智。②社会生活方面：包括家族、朋友、谁、国家、世界之间的生活方式，如社会组织伦理、习惯、政治制度及经济关系。③物质生活方面：人对于自然界生存的依赖。钱穆认为，“文化即是人类生活之大整体，汇集起人类生活之全体即是‘文化’”。

由上可见，文化是一个内涵复杂、外延宽泛、“弹性”很大的概念。文化可以理解为一个群体的生活方式，它包括一个民族或一个群体的精神生活、社会生活、物质生活等方方面面，它使一个社会或社群得以自我认同。从文化的产生和发展来看，人类为了生存，要在自然环境中建立生存环境，就必须要有满足群体活动的规则，通过群体活动在自然环境中建立生存环境，这些活动规则就形成了文化，并且在不断地积累和形成过程中上升为理念和哲学的核心。文化实际上就是人的需要和满足需要方式的相互交织，不断升华的价值创造过程和不断丰富的价值体系。

（二）文化的特性及作用

加拿大学者D．保罗·谢弗在《文化引导未来》一书中，提出文化具有整体性、因果性、价值性、认同性、冲突性、批判性、观察性、创造性、权力性，并在其另一部著作《经济革命还是文化复兴》中，将文化本质归结为三大主题：世界观、价值观和人自身。联合国教科文组织资助出版的《世界文化报告——文化的多样性、冲突与多元共存》一书，强调了文化具有多样性、冲突性和共存性特征，并将文化的多样性解释为通常围绕着由于地理、历史和其他原因所形成的文化核心丛生式地产生出来，因而文化边界是故意标记的，以便把一个文化群体与另一个文化群体分开。C．恩伯在《文化的变异——现代文化人类学通论》一书中，强调了文化的公共性，“如果只有一个人在想某个问题或做某件事，那么这个行为代表的是个人的习惯，而不是一种文化模式。这是因为，一种被认为是文化的思想行为必须被一处居民或一群人所共同享有，即使不被共同享有，如果大多数人认为合理，也可以被视为文化的观念和行为”。可见，文化内涵的丰富性使得文化亦呈现多方面特性。

诸多学者对文化作用于政治、经济、社会等的影响进行了研究。马克思文化观认为，文化是一定社会的经济和政治在观念形态上的反映，并影响、反作用于经济和政治，它对人起着潜移默化的作用，影响着人们的思想和行为。兹比格涅夫·布热津斯基认为，国家实力有四个主要方面，即军事、经济、技术和文化。它们合在一起造成决定性的全球政治影响力。约瑟夫·奈提出了著名“文化软实力”概念，他认为，“软实力是一种能力，它能通过吸引力而非威逼或利诱达到目的。这种吸引力来自一国的文化、政治价值和外交政策。当在别人的眼里我们的政策合法、正当时，软实力就获得了提升”。塞缪尔·亨廷顿在《文明的冲突与世界秩序的重建》中提出，由于现代化的激励，全球政治正沿着文化的界线重构。文化相似的民族和国家走到一起，文化不同的民族和国家则分道扬镳。我国学者俞楠认为，“在全球化的格局下，‘文化’与‘政治’的关系已经发生了革命性的变化，以国家利益为核心的竞争将建构文化认同这一主题置于政治学的研究范畴内，予以新的思考”。在管理学领域，我国学者阮平南等研究了东方文化与东方管理思想之间的因果关系，并认为，“管理的根基是以文化为转移的，并且受到社会价值、传统与习俗的支配”。王虎成对文化管理与战略管理的互补性进行了研究，并认为，文化管理以内部协调带动外部适应，战略管理则以外部适应带动内部协调，二者之间需要互补。可见，文化之于政治、经济、社会乃至管理所产生的作用巨大，而又常以潜移默化、非强制性的方式进行体现。

综合有关文献研究，本书认为，“文化”至少具有以下几个鲜明的特性。①文化的价值性。文化关涉一个民族或某一群体的价值观念、信仰、传统以及关于生活中对与错、美与丑的判断。②文化的公共性与认同性。文化以人群为基础，是一个群体内部长期积累而生成的“生活样式”，这种生活样式为特定地域、特定人群所认同和共享，成为某一群体的“文化符号”，使不同的民族、不同的群体得以区分为“我们”和“他们”，形成各自的文化认同。③文化的多样性。不同群体、不同种族有着不同类型的文化，文化本身也分为知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗等各类。“物以类聚，人以群分”，只要人类存在不同群体，生活的样式就会各有不同，文化的多样性就会存在。④文化的传导性。文化可以通过言传身教，也可以通过网络、新闻媒介等形式进行传导，从而在已有文化元素的基础上产生、形成新的文化元素，文化不能移植，但能培养。⑤文化的约束性。文化所带来的群体认同感，使其对群体成员的行为有强大的约束力，当一个人试图反抗文化强制时，文化的约束力就会显示出来。文化的这些特征，亦是公共文化服务所内置的属性特征，较大程度地决定了公共文化服务所具有的本质、功能及意义。

二 公共服务与公共文化服务

（一）公共服务

较早对公共服务的概念进行界定的是法国学者莱昂·狄骥，1912年，他从公法的角度将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。1954年，美国经济学家保罗·A．萨谬尔森在《公共支出的纯理论》一文中首次使用了公共产品（亦称公共物品）这一概念，并从公共产品的属性角度发展了公共服务概念。萨谬尔森认为，公共产品的特征是任何人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少，由于市场失灵的存在，市场经济中存在不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府提供公共产品以调节经济运行，因而，政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个作用。在萨谬尔森的基础上，马斯格雷夫将受益的非排他性引入公共产品定义中，与消费的非竞争性并列，作为界定公共产品的两大标准。由于现实中还存在相当数量的萨谬尔森和马斯格雷夫不能完全包容的公共产品消费情况，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补，提出了准公共产品理论，这类准公共产品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性。可以说，公共服务的逻辑起点来自公共产品的“市场失灵”，而以平等为原则向社会大众提供服务则是其内置属性。

20世纪80年代初，西方掀起了声势浩大的新公共管理运动，公共服务成为当代公共管理研究的热点内容。新公共管理运动发轫于传统公共管理的官僚制、低效率，强调顾客导向和提高服务质量和投入产出效率。虽然新公共管理模式利用市场化方法和机制，大大提高了公共服务的效率和质量，却在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构，进而自20世纪90年代以来，治理理论以及其衍生的整体性治理、网络治理模式应运而生，并逐步成为公共管理研究与实践的最新焦点。尽管公共管理的模式（亦有学者认为是范式）不断演进，但公共管理的公共服务导向自新公共管理运动以来一直是清晰和明确的。例如，美国学者珍妮特·V．登哈特在其《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书所阐述的观点得到广泛的认同，她认为，新公共服务具有“服务于公民，而不是服务于顾客”“追求公共利益”“重视公民权胜过重视企业家精神”“思考要具有战略性，行动要具有民主性”“承认责任并不简单”“服务而不是掌舵”“重视人，而不只是重视生产率”七个方面内涵，通过“老公共行政”与“新公共管理”的比较，突出强调新公共管理更加重视人、重视公共利益。

在我国，从党的十六大开始，政府职能重心开始由经济职能逐步转到经济职能与社会职能并重上来，更加突出社会管理和公共服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要推进基本公共服务均等化，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，并明确了公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个领域为公共服务的重点。在此背景下，国内学者对公共服务展开了大量的研究。李军鹏提出，公共服务是指政府为满足社会公众需要而提供的产品与服务的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品，依据功能的不同，其可分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。冯云廷认为，广义上的公共服务是指公共领域所提供的直接和间接服务的总称，既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。陈昌盛、蔡跃洲认为，公共服务通常建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应能公平、普遍享有该服务，这个观点突出强调了公共服务的均等性特征。杨颖认为，公共服务可分为公共安全型、基本民生型、基础公益型、公共事业型和高级选择型五种类型，并提出应构建由政府机构、营利性组织和第三部门组成的，以政府机构为主导的多元化公共服务供给主体，该观点突出了政府主导、多元主体供给这一新的治理理念。

综合国内外研究，本书认为，公共服务有以下几点要旨。一是公共服务以满足社会公民的公共性需求为根本。这种公共性需求可以是物质的，亦可以是精神的，满足这种公共性需求所提供的公共产品和服务应具有公共物品或准公共物品属性特征，而仅满足私人需求的产品和服务不属于公共服务范畴。二是公共服务的核心理念在于公平，而公平性是在满足需求的基础上才具有意义，如所提供的公共服务并非社会公众所需要的，其公平性便失去了存在的基础。三是公共服务不可避免地需要调用公共资源，行使公共权力。公共服务离不开公共空间、公共产品等的使用与分配，因此，必然涉及公共权力的赋予与行使，这种公共权力的行使，离不开政府的支持与授权。全能型政府大包大揽伴随的效率低下、需求偏离等问题，会导致政府失灵，而盲目追求效率与效益亦会导致公平性的缺失，这就需要在政府与市场、公平与效率之间建立起一种恰当的、适合社会环境与发展条件的平衡，而这正是公共管理模式从传统行政管理到新公共管理，进而走向治理和网络治理的内在逻辑。

（二）公共文化服务

“公共文化服务”是一个具有中国特色的词汇。国外理论界没有“公共文化服务”的提法，通常将这部分内容作为公共服务以及文化政策的一部分予以阐述和研究。我国学者对西方公共服务中的文化研究多从理论、模式、发展路径以及其体制机制等方面开展。李少惠、余君萍考察了西方有代表性的国家公共服务中文化服务的发展历程，认为西方公共文化发展经历了19世纪初到第二次世界大战前的“自由放任阶段”、20世纪50年代至80年代中期的“现代管理体系阶段”以及20世纪80年代末至今的“公共服务的转型阶段”。方晓彤考察了西方公共文化发展的理论视界，认为公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论为发达国家文化行政改革和公共文化发展提供了理论范式。众多学者的研究集中于西方国家公共文化的服务模式及其特点方面，如李荣华认为，西方国家在公共文化的服务实践中形成了以法国为代表的“政府主导”、以美国为代表的“民间主导”、以英国为代表的“一臂之距”三种典型模式，并对其价值理念、运行体制、资金来源和法律法规的特点进行了梳理分析。张琳娜、朱孔来认为，“政府主导式”的代表国家有法国、日本，“民间主导式”的代表国家有美国、加拿大、瑞士等，“一臂之距”模式的代表国家有澳大利亚、芬兰、英国。

这里结合文献对“政府主导式”“民间主导式”“一臂之距”三种模式做一评述。首先，三种模式的形成，与各国的历史文化、行政传统以及政府与社会的力量比重等因素密切相关，各有其特点与优势。“政府主导式”从中央到地方政府均设有文化行政主管部门，这种模式下政府在公共文化的服务中主导性作用突出，任务目标的执行能力相对较强；“民间主导式”的国家和地区历史上有大量的“第三部门”组织活跃于公共文化领域，服务活动主要由“非政府组织”或非营利机构开展，政府部门则处于从属地位；“一臂之距”模式则介于政府主导模式与民间主导模式之间，在政府文化行政系统之外，在开展公共文化活动的“最后一公里”上，由民间主导，政府则保持“一臂”距离，这种模式是对于达成政府制定的公共文化任务目标与发挥民间自主积极性的一种兼容和平衡。其次，在三种模式下，政府所处角色、位置虽不同，但其均以直接或间接方式发挥协调、导向作用。如“民间主导式”模式的美国，其虽不设联邦政府的文化行政主管部门，但通过国家艺术基金会等对社会力量提供开展公共文化服务的资金支持；再如“一臂之距”模式的英国，通过公私合作伙伴基金会和政府参与信托董事会等方式实现公私合作。最后，从发展趋势看，随着新公共管理、新公共服务、公共治理等公共管理改革浪潮的影响，采用三种模式的多数国家都倾向于采取一种政府与民间以灵活的方式共同合作管理或组织开展公共文化活动的模式，或者说三种模式正在朝向政府与民间合作共治的方向合流，只是政府与民间在其中所占的比重有所不同而已。

对于公共文化服务在我国的兴起，党和政府的有关政策起到了重要的推动作用。2005年10月，党的十六届五中全会提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，这被视为公共文化服务的提法首次正式提出。2006年，十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。2007年8月，中办、国办印发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对公共文化服务体系建设的目标任务、基本原则、政策措施等做出了阐释。党的十七大把建立“覆盖全社会的公共文化服务体系”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一。党的十八大提出，要“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并用专门的一节阐述“构建现代公共文化服务体系”，表明公共文化服务体系不仅是现代化国家治理体系的组成部分，也是构成国家治理能力现代化的必备要素。2015年1月，中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，这是继2007年中办、国办印发关于公共文化服务体系建设意见之后，又一次中央层面关于公共文化服务体系建设的全面部署，其最大的不同是突出了公共文化服务体系建设的“现代性”要求，成为指导我国今后一个时期公共文化服务体系建设的纲领性文件。2016年12月，全国人大常委会表决通过了《公共文化服务保障法》，这标志着我国公共文化服务实现了从行政推动向法律保障的历史性突破。可以看出，公共文化服务这一概念从提出到现在的十余年时间，党和政府一直将公共文化服务及其体系建设摆在国家战略层面予以高度重视，并且其工作重点、目标任务亦更加明确和聚焦。

与之相呼应的是我国学者近年来对公共文化服务的广泛关注和深入研究。据对CNKI文献的统计，关于我国公共文化服务设施的管理问题，自20世纪80年代开始就已经有了零星的研究，2005年以后，公共文化服务开始进入系统研究，研究成果数量逐年递增。在概念层面，众多学者从公共文化产品视角、公共文化权利视角、公共文化治理视角进行了阐述，表2-1列出了近年来若干学者关于公共文化服务概念的表述。通过文献可见，公共文化产品视角下强调公共文化服务的内容为满足社会公众基本文化需求、维持社会生存与发展所必需的公共文化产品和服务；公共文化权利视角强调公共文化服务的目标是实现公民的基本文化权利和社会的文化福利；公共文化治理视角则是一个全新的视角，认为公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容，其实质是建构公共性，公共文化服务是国家、政府、社会、民众的动员互动与相互交织，这些观点完全突破了之前学者在公共文化产品和公共文化权利视角下对公共文化服务概念的界定，公共文化服务的概念不再局限于产品的提供或权益的保障，而成为一个社会多元主体共同参与建设并体现各自公共文化诉求的公共空间。

本书较为认同公共文化治理视角下多元主体参与公共文化服务的理念，并认为公共文化权利视角、公共文化产品视角亦不可或缺。公共文化权利视角、公共文化产品视角依然是公共文化服务的逻辑起点，而公共文化治理视角强调了主体的多元性和传播社会主义核心价值观这一公共文化服务的核心内在诉求。为此，本书给出公共文化服务概念的界定：公共文化服务是以传播社会主义核心价值观、满足社会公共文化需求、保障公民基本文化权利为目标，由政府、企业、社会组织、公民共同参与形成的公共产品供给、交互服务行为与公共文化空间的总称。

此外，有必要对公共文化服务与公共文化服务体系两个概念做一比较分析。在研究文献中，公共文化服务与公共文化服务体系两个概念经常被交叉使用，研究者通常并未对此进行明确的区分。在政府有关文件中，当对公共文化服务进行宏观性、整体性描述时，使用公共文化服务体系这一概念较多，如“构建公共文化服务体系”；而在描述具体目标和任务时，则通常使用公共文化服务这一概念，如“促进基本公共文化服务标准化、均等化”等。公共文化服务体系一词体现整体性，静态状态的意味更加明显，而公共文化服务一词则不仅可指某一静态状态，亦可指其实现的动态过程。因此，笔者认为公共文化服务体系一词更适合用于宏观政策性表述，而具体有关研究则采用公共文化服务一词更加适宜。

三 治理与网络治理

（一）治理

治理是一个不断被丰富的概念。最早的治理概念来源于希腊语与拉丁语，包含着领航、掌舵或指导的意思。我国治理一词的词源学历史悠久，西汉司马迁提出，“礼乐刑政，综合为治”，体现出礼、乐、刑、政综合一体的治理思想。在《现代汉语词典》中，治理一词包含两层意思：一是指统治，使之有序，如治理国家；二是指整修、改造，如环境治理、综合治理。从传统的治理概念来看，历史上的统治活动都可以被认为是治理，这种传统的治理与“统治”是同义词。

新旧治理的分水岭是1989年世界银行报告关于治理的讨论。世界银行在探讨撒哈拉以南非洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称为“治理危机”。新旧治理的区别在于：旧治理一般是指“政府以及它的行为”，新治理是指“政府与社会之间的伙伴关系”。在此后的20余年里，治理一词因被赋予新的丰富内涵而变得炙手可热，在政治学、行政学、经济学、国际关系学、管理学、公司结构、社会组织及所有提到公共事务或共同事务的场合，治理概念都频频出现，学者们试图从不同的学科解读治理及其理论。据统计，全球的研究机构和学者提出的治理概念不下200个。

1．国外有关研究

治理理论的主要创始人罗西瑙对治理的定义是，一种共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强力克服挑战而使别人服从。治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。治理的主体并非仅仅指向政府，也可能不要靠政府的权威予以强制实施，即无政府的治理。英国学者罗茨认为治理有六种不同的定义，即最小政府的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理和作为自组织网络的治理。在这六种定义中，罗茨最为看重自组织网络的治理，他认为治理应该是网络的自治管理。库伊曼将治理纳入社会-政治分析框架中，认为治理可被视为互动的总体，公私行为体都参与其中，其目的是解决社会问题或者创造社会机会。彼得斯针对传统模式，提出政府未来的四种治理模式：市场模式、参与模式、弹性模式和解制模式。格里·斯托克就治理提出的五个论点体现了这位治理理论的权威学者关于治理内涵特征的理解。①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为；②治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在权力依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织并互相交换资源，通过谈判以达成共同目标；④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威，它与政府进行合作，分担政府的行政管理责任；⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。斯托克关于治理的五个论点被广泛引用，体现出政府与社会在新治理中表现出的与传统治理所不同的合作、谈判、责任共担等新特征。

全球治理委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》指出，所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。全球治理委员会在提出治理的定义基础上，认为治理有四个基本特征：①治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。1996年，世界银行使用“good governance”（善治）来代替“governance”，认为善治是一种对公民公正与透明的公共行政管理，一种以财政和技术评估为基础的责任性，亦是一种在计划执行中调动实际管理技能并保证公共管理有效性的行动。世界银行提出的“善治”，不仅强调治理这一权力行使方式本身，更强调治理的过程及其所带来的结果，即良好的治理。良好的治理可归纳为以下几个特征。①治理是公正的。公正性体现在对社会公民不存在歧视，其治理行为应具有正当合法性和责任性。②治理过程是透明的。治理的决策、实施和评估过程不是一个“黑盒”系统，而是一个公开、透明、社会公众能够了解和参与的“白盒”系统。③治理是有能力和有效率的。能力体现在具有足够的资金、资源、人力等条件以通过治理行为达成目标，效率体现在具有较高的投入产出比（这里的产出未必是资金）以及减少公共支出的浪费。④善治是结果有效的。良好的治理应产生预期的效果，达成良好的状态。

2．国内有关研究

在我国，自20世纪末期起，就有学者参与治理研究，并在近年研究数量呈大幅增长态势。徐勇是较早研究治理的学者之一，他指出治理主要是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作管理公共事务，以支配、影响和调控社会，并强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手段”。持此意见的学者还有毛寿龙，他在研究中将治理称为“公共事务的治理之道”和“治道变革”。顾建光认为，治理是“相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式”，并将良好的公共治理理解为：“在改进公共政策成果和达成一致的治理原则问题（或领域）上，由所有相关各方参与协商，这些政策的实施以及定期评估均由参与各方进行。”俞可平认为，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一个公共管理活动和公共管理过程，它的最终目的是要达到“善治”。李维安认为，所谓“治理”，即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的，他认为，“治理思维”来源于公司治理，它是一种承认多元化的系统思维，是围绕“规则、合规和问责”不断演进的建设过程，他通过对治理与管理的比较，认为要识别“用治理取代管理”“管理更多强调过程，治理更多强调状态和结果”“管理具有强制约束力，治理具有规训弹性”“治理目标多样、变动”的4个误区，提出治理和管理并不是一种替代关系，而是互补关系，且组织层级越高，治理的职能越明显，组织层级越低，管理的执行职能越突出。由文献可见，国内学者关于治理概念及其特征的研究呈现从基于对西方治理理论解读向提出独到见解的方向发展，如关于治理与管理关系的讨论开辟了一个新的视角，但有关讨论尚不够深入，诸如不同层级治理与管理的职能比较问题，笔者倾向于认为不同层级治理的侧重点不同，因而参与治理活动的各主体所扮演的角色不同，进而其管理的方式亦不同，从这个角度来说，治理及与之相匹配的管理不仅可看作一种互补关系，亦可看作一种共生关系。

诸多学者对治理的某一分支方向及其应用开展了研究。在治理协作方面，党秀云讨论了公共治理中政府与第三部门的合作伙伴关系，田培杰对政府与非政府部门之间进行协同和合作的协同治理进行了研究，陈华、丁宏从信任与合作秩序的视角探讨了社会治理路径创新问题，俞可平对中国公民社会的概念、分类与制度环境进行了系统的研究；在治理结构方面，黄显中、何音研究了公共治理的基本结构，提出公民与公共行政互动发展的四条演进路径，韩志明研究了公共治理行动体系的责任结构；在治理机制方面，高秉雄、张江涛考察了与治理理论演进过程相伴随的公共产品供给模式的变迁，刘圣中考察了公共治理中的信息可追溯机制，蒋湘陵考察了公共信息管理在社会群体事件发生中的作用和过程；在全球及区域治理方面，蔡拓在分析全球治理的概念与要义基础上，提出中国在参与全球治理中的视角和建议，夏建中在分析全球治理、国家治理和地方治理特点基础上，重点考察了社区治理；在治理评价方面，吴晓峰综述了几种国际上权威的治理评价体系，周业安对度量公共治理提出了一套治理评价指标；在对某一具体问题的治理研究方面，丁颖、王妍以多中心治理为视角，探讨了重大突发性公共事件的治理对策，张成福、王耀武应用公共治理理论对反贫困问题进行了研究，任志宏、赵细康在观念层次、制度层次和操作层次上对环境治理创新进行了讨论，程真、赵红将公共治理理念引入图书馆领域，探讨了我国公共图书馆经费问题。从文献看，以治理为核心词衍生出的各种治理名词十分丰富，如整体治理、网络治理、网络组织治理、公共治理、协作治理、协同治理、多层治理、多中心治理、文化治理、全球治理、地方政府治理、社区治理等，但对某一领域的治理目标、结构、机制、分析方法等问题进行整体、系统化的深入研究尚较为缺乏。

综合文献研究，本书认为，治理是多元主体在平等协商的基础上，协同开展活动的过程、制度及规则，其目的是共同目标的有效达成，即“善治”。治理的基本特征至少包括如下三点：一是治理强调目标的一致性和有效达成。二是治理强调多元主体相对平等的参与。三是治理的规则体系是由参与各方在信任的基础上，通过协商而建立并自觉遵循，而非靠强制使别人服从。本书所研究的公共文化服务网络治理，亦是以善治为目的，通过将多元主体引入公共文化服务的全过程，使公共文化服务的目标更加有效地达成，其表现出的特征应蕴含于公共文化服务的价值导引、机会公平、过程透明、能力提升和结果有效等方面。

（二）网络治理

通过对网络治理文献的梳理，笔者发现，学者们对网络治理的理解主要依循两个脉络，第一个脉络是基于网络组织理论，该脉络侧重于企业市场领域的网络治理研究，认为网络治理等同于网络组织治理，或者认为网络治理和网络组织治理的概念连在一起，进而从网络组织的视角出发，研究网络治理的概念、内涵、关键要素等；第二个脉络是基于治理理论，该脉络侧重于公共管理领域的网络治理研究，认为网络治理作为对传统科层制和新公共管理的反思与修正，是在治理理论基础上发展起来的一种易于构建组织框架和操作性更强的公共治理新模式，亦有观点认为政策网络理论与治理理论的结合产生了网络治理。

在基于网络组织理论脉络的网络治理研究中，琼斯在其著名论文《网络治理的一般理论》中关于网络治理的定义被广泛引用。琼斯认为，网络治理是一个有选择的、持久的和结构化的自治企业（包括非营利组织）的集合，这些企业以暗含（implicit）或开放式（open-ended）契约为基础从事生产与服务，以适应多变的环境，协调和维护交易，并进一步指出这些契约是社会性联结而非法律性联结。孙国强从网络组织视角，梳理了西方网络组织治理有关的代表性研究成果，包括网络治理（Jones,1997）、战略伙伴管理（Forrest,1992）、管理网络（Campbell, Wilson,1996; Dyer, Singh, 1998）、治理网络（Beidenberg, 1996; Adobor, 1999）、网络组织管理（Snow,1992）、治理网络组织（Milward, Wilson, 2002）、网络组织治理（Rhodes,1996; Pierre,2000; Arcari,2001）等，并认为网络治理是以治理目标为导向、以治理结构为框架、以治理机制为核心、以治理模式为路径、以治理绩效为结果的复杂运作系统。彭正银认为网络治理是正式或非正式的组织和个体通过经济合约的联结与社会关系的嵌入所构成的以企业间制度安排为核心的参与者间的关系安排。全裕吉认为，网络治理以组织间的竞合为基点，以网络组织的协调运作为中心，以制度经济学为分析基础来探讨治理机制与治理目标。李维安、林润辉等认为网络治理是通过网络手段和工具，对关键资源拥有者（网络节点）的结构优化、制度设计，并通过自组织和他组织实现目标的过程，其核心属性是有关网络化背景中经济主体决策的科学化、合理化。这些文献对本书的研究有一定参考价值，但由于企业网络的经济利益价值取向同公共服务的公共价值取向存在区别，一些研究内容则不适用于公共文化服务领域。

在基于治理理论脉络的网络治理研究中，学者们广泛认为网络治理的概念是由美国印第安纳波利斯市前市长斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D．埃格斯在其《网络化治理——公共部门的新形态》一书中所提出。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D．埃格斯认为，网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流，即利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式；从顾客-公民的角度考虑，采取横向“协同”，纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务；数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式。在国内，陈振明对公共部门的网络治理进行了概念界定，认为网络治理是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。陈剩勇、于兰兰认为，网络治理的定义可以归纳为4个分析维度，即相互依赖维度、可治理性维度、整合维度和治理理性维度，它研究的不是一般意义上的政治或权力关系，而是尝试理性地影响他人和自身的行为。鄞益奋对网络与科层、市场进行了特征比较，如表2-2所示，认为政策网络理论和治理理论的集合，产生了网络治理的研究流派，并形成了行动者中心制度主义和管理复杂网络两种理论主张，以致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作。将网络与科层、市场进行比较，能够明晰地体现出网络治理模式的网络化特征，故而被诸多学者所广泛论述和引用，但目前的探讨以静态特征的描述居多，关于模式之间的关系以及如何进行协调，如何进行转换等问题的讨论尚不多见。

基于网络组织理论与基于治理理论两个不同脉络发展起来的网络治理各有其理论基础、演进逻辑和适用范围，使网络治理成为既适合市场领域亦适合公共管理领域的热点研究主题。综合有关文献研究，本书认为，网络治理是参与各方为达成一致目标，以网络状沟通协调方式，利用信息网络技术，协同开展活动的过程、制度及规则。从发展演化的角度看，网络治理模式是治理理论在当今网络化时代的自然延伸，二者的核心理念相同，网络治理则更加凸显治理的“网络”特征，这一方面体现在参与各方是网络状的沟通与协调，其信息向度是多向度的；另一方面体现在充分运用现代网络信息技术，以实现多元主体更高质量和更高效率的协同与互动。参照对科层、网络、市场特征进行比较的有关文献，结合公共文化服务运作实际，可以发现，当前公共文化服务是一种典型的科层管理模式。从当前科层管理模式出发，探寻优化构建一个更有效解决公共文化服务诸多问题、提升公共文化服务效能、达成公共文化服务目标的新型网络治理模式，就是本书所要研究的核心内容。