第一节 宏观社会进程：社区情境的变化

改革开放后城市基层管理体制从单位制转向社区制，单位制逐步瓦解，社区成为人们在家庭之外首先面对的情境。社区是国家法团主义的空间，是政府的治理单元，而非居民自治的场所。国家、市场联盟改变了以往国家对于社区的一元化治理，二者结合成为社区中的支配性网络。

一 基层治理转型：从单位制到社区制

单位制的确立与新中国成立初期的社会经济背景有极大的关系，经济凋敝、社会解组，经济重建、社会整合是当时政权的重要目标，计划经济体制是实现这个目标的重要手段，与之相对应的特殊的组织形式则是单位制。单位制具有政治、经济与社会三位一体的性质，以行政性、封闭性、单一性为特征，在当时起到了政治动员、经济发展、社会控制的重要作用，但在40多年的发展中亦带来了严重后果，培育了总体性社会和人们的依赖性人格（何海兵，2003）。在改革开放之后，所有制结构调整——以公有制为主体，各种所有制共同发展，市场经济的地位在中国逐步确立，人们从原先单位和户口的束缚中逐步解放出来，单位制赖以生存的社会经济环境消失了，改革成为唯一的选择。

实行单位制的同时，基层地区管理主要采取街居制的体制，通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作。街道办和居委会在1950年代创立、发展，刚开始确实起到了组织居民的作用，但后来成为政府的延伸，主要承担政府行政任务。“文化大革命”期间，街居制遭到破坏，基本上名存实亡。改革开放之后，街居制恢复调整，但原先行政职能超载等问题使其处境较为尴尬，与单位制相配套的功能也慢慢消失。在这种情况下，“社区制”作为取代街居制的基层管理体制呼之欲出。

二 国家法团主义下的社区治理：社区治理体系的重塑

单位制逐步瓦解，随之而来的基层“失范”问题使社区制成为国家在基层重新建立控制体系的一个重要部分。在城市街区中，基层权力经历了“社区行政建设”的过程，权力中心正在由以往的单纯的单位制下的政府行政控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡（朱健刚，1997）。这种模式下的基层控制体系更加强调以政府部门为主导的治理，而非以往单纯的统治，体现为一种国家法团主义的社区治理，这是1990年代以来社区控制的重要特征。

社区治理的国家法团主义特征与中国整体背景是紧密相关的，国家在放权的同时，对社会持有观望、迟疑的态度。这个判断有三个依据：首先，人们生活在一个国家法团主义式的制度环境中；其次，国家对于社会还处于强控制阶段；最后，现行的民间组织挂靠制是国家对社会强控制的制度安排之一（陆春萍、邓伟志，2007）。最后一点最为直接地体现了这种国家法团主义特征。《社会团体登记管理条例》在1989年颁布，这个条例高度强调国家对于社团的监管、控制，并对社团的唯一性、垄断性、代表性等有严格的限制，确立了社团活动空间的监管体系（顾昕，2004）。政府以国家法团主义为模型，创建社会组织间的制度化结构，进一步维持国家在现代化进程中的整合水平，国家始终是现代化建设、制度完善等的推进力量（谢岳，2002）。这有赖于中国国家主义的传统，中国现阶段已经完成从国家主义向国家法团主义的转型，政府放弃了改革开放前全能主义式的社会控制，通过对某一部分社会组织的扶持，培育与其有一致倾向的社会（顾昕、王旭，2005）。

国家法团主义的社区治理体现在政府与社区组织之间的关系上，政府强调一种自上而下社区治理的安排，并通过施加限制来实现，政府对社区组织的活动、参与有着明文规定，社区组织的成立与否依赖于政府对该社区状况的判断。反过来，虽然居委会和业委会等组织在制度建构上较为完善，体现了社区自治的特征，但其人员的选举、备案及活动的推广等都必须在政府的监督下进行，居委会本身已经失去了自治组织的特征，而业委会的成立与发展也是举步维艰。以这两个社区组织为例，居委会经过了50多年的发展，成为自上而下创办的社区组织的代表；而业委会主要是1990年代中后期逐步发展起来的，尤以住房商品化之后数量倍增，业委会在制度上被规定为自下而上选举出来的业主自治组织。但业委会自下而上选举产生的特质使其受到诸多限制，这是含混型国家-社会关系的体现。政府一方面在制度上确立了其自治的地位，另一方面又对其抱着不确定的态度，期图将其置于政府的控制之下，这在历次《物业管理条例》的制度调整中能够体现出来。

从2003年国务院颁布的《物业管理条例》（以下简称《条例》）看，业委会被赋予的权利是有限的，不利于业主自身的维权，反倒倾向于房地产商利益集团（张磊，2005）。房地产行政管理部门是《条例》的制定和修改者，其与开发商、物业公司等有着错综复杂的关系，这在后述市场的分析中有所体现。2003年《条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”这使房地产行政主管部门获得了影响和控制业委会的权力，业委会是具有自治性质的组织，本应在民政部门的指导下成立并开展活动，但此规定使业主的权利有可能受房地产行政主管部门行政权力的损害（张磊，2005）。在2007年修订的《条例》中，第十条做了最重要的修改，第一款修改为：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”由此，修订版《条例》将街道办事处、乡镇人民政府加到指导的位置中，虽然只是略微的修改，但这充分体现了政府的思路：原先由区、县房地产行政主管部门对业委会的控制是不够的，因为房地产行政管理部门只有一个，面对的小区却有无数个，这使其权力被分散，如果由街道办事处控制、监管，那无疑更具有力度。《条例》的制定和修订在一步步加强对业委会的监管。

《条例》第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”第六十八条重新强调：“业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”这进一步将业委会限制于物业管理的活动范围之内，不允许业委会从事其他活动，避免其发展壮大。《条例》亦未明确业委会在法律上的主体资格，只规定其是业主大会的执行机构，未指明业委会是业主大会，是独立的法人，这使得法院可以以业委会不具备法人资格为由拒绝其做出的某些决定（张磊，2005）。

《广东省物业管理条例》的制定和修改显示了业委会逐步规范化的过程。1998年的省条例中，未有对于业委会监督、指导的条文，而2009年修订版省条例第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”

1998年省条例第七条规定：“物业已交付使用的建筑面积达到百分之五十以上，或者已交付使用的建筑面积达到百分之三十以上不足百分之五十、且使用已超过一年的，应当依照本条例规定召开首次业主大会选举产生业主委员会。物业所在地的物业管理行政主管部门应当指导业主召开首次业主大会。”这体现了业主委员会自治的特征，只需按照条例召开业主大会。但2009年修订版省条例及国务院2003年《条例》和2007年修订版《条例》对于监督的精神体现得更加明显，并且更加具体化。2009年省条例第十三条规定：“百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。符合前两款情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”这就限制了业委会必须通过街道办事处、乡镇人民政府的指导才能够成立，其自下而上的自发性牢牢掌握在政府手中，街道办事处、镇政府等有直接的干预权，这避免了业委会在小区中权力失控的状况。

最后，2009年省条例还增加了备案的要求，第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”如果街道办事处、镇政府对于业委会监管不力，房地产行政管理部门还能够行使监督权，不予备案。业委会成立面对层层的关卡，被置于严密的等级监控体系中。在政府的监管体系下，加上物业管理市场的强势阻挠，成立业委会的小区数目不足10%。

街道办、居委会在社区中充当了监督者、协调者的角色，构成了社区监控体系的主要部分。业委会如果要生存下去，必须在政府部门的指导下活动。在社区中，还有相当一部分其他的社区组织，譬如不同的政府部门、物业公司、NGO等，这些社区组织在小区中互相博弈，形成了社区的权力关系网络。归根到底，国家法团主义是社区治理的总体性特征，这是单位制解体之后国家对于社区控制体系的重塑，只有将社区置于这个制度结构中，社区故事才能得到合理的解释。

三 市场：社区治理网络的另一个节点

从统治到治理的转变需要引入更多的治理主体，至少在形式上是多方合作的局面。1970年代末至1990年代是国家“孵育”市场的时期，市场机制逐步建立，发展迅速。在住房领域，住房商品化取代了原先的福利分房，住房福利体制一去不复返，单位将房子作为房改房出售给职工，原先由单位、街道办事处等管理小区物业的制度也同步改变。

在1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布后的一段时间内，很多物业公司是由开发商或街道办组建的，开发商很多是由以前的国企转制而来，与房地产管理部门有着千丝万缕的关系，而街道办本身就是政府的一部分，这就导致政府对于物业管理监管不力，或者说是国家与市场在社区治理中的联姻。

2003年国务院颁布的《物业管理条例》明显有利于物业公司，而非居民的自治。《条例》赋予业委会和业主的权利有限，而未对开发商和物业公司做出足够的约束。在物业管理引入小区治理之后，物业公司与业主出现了诸多纠纷，而《条例》在物业纠纷的诉讼条款中亦是有利于物业公司的，规定如果业主不缴纳管理费，物业公司可以向法院起诉业主，但物业公司未提供允诺的服务，或者没有提供服务，业主和业委会却没有可依据的规定能够向法院起诉该公司。2007年修订的《条例》，强调了业主与业委会之间的关系，“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”，但未肯定业主及业委会请求人民法院撤销物业公司某些决议的权利。《条例》中更多的是对于业主的限制，控制业主在小区管理中自治的权限。

《条例》的规定使小区治理进入形式上的“寡头”状态，社区治理主体得到扩充，却相当有限。《条例》规定一个物业管理区域只能由一个物业服务企业实施物业管理，与国家法团主义对组织要求的唯一性较为类似，业主并不能自发形成组织角逐社区的管理权，也不能对小区“分而治之”，在一定程度上亦限制了业主的自治权。在一个范围比较大的小区中，业委会委员很难符合《条例》规定的整个小区的“双过半”要求，导致业委会甚难成立，但如果将物业管理区域限制在单栋楼宇或者几栋楼宇的话，则能够比较充分地联合起来，达到相关规定的要求。《条例》突出了两个治理的主体，一个是业委会，“一盘散沙”的业主很难联合起来，形成统一意见；另一个是物业公司，有独立法人，有领导人的意见，很容易实施其方针政策。小区治理虽然形似政府、物业公司、业委会等寡头治理，但实质上政府与物业公司占据了绝对的主导地位。

市场的引入有效地克服了住房商品化大力推进之后在新小区中出现的管理真空，国家无力对全部小区进行密集式的管理和监管，唯有与市场结盟，而后者在某种程度上是国家的延伸。在新小区中，市政配套设施并不能同步跟上，市场充分弥补了这个缺陷，提供了基本的公共消费品，譬如治安、绿化等，但物业企业的利润最大化需求经常引起业主的抗议，这是现今诸多社区运动的最大触发点。

四 宏观结构变迁与社区转变

改革开放以极其迅猛的速度转变了中国的社会经济体系，同时使社会结构得到了重组。国家的基层管理体制转型也是上述问题的一个重要原因。单位制时期，国家吞并了社会，掌控一切资源，而在转型期国家逐步从社区中退出，对居民的管理从单位制转向社区制，市场调控能力逐步增强（李汉林，2004；李路路、李汉林，2004）。这形式上是国家政策的主动调整，实质上却是市场经济发展的必然要求，住房商品化改革带来诸多社区管理的真空，社区建设及市场的引入是重塑社区控制体系的重要措施。

总体上看，从单位制转向社区制达成了两个理念上的变化：其一，从统治向治理的转换，国家摆脱了单元治理主体的困局，一定程度上从社区脱身出来，引入市场、社区自治组织；其二，从国家主义向国家法团主义的转换，社区的治理是国家法团主义下的治理，虽然治理主体多元化，却是寡头的社区治理，主要的管理权限在国家与市场的联盟中，归根到底还是以政府为主轴的控制体系。在社区组织中，居委会得到培育，业委会却受到诸多限制，物业公司逐步垄断了社区的经营权，三者处在不断的互动中，进而推动了社区结构的变化。另外，改革使单位制外的社会空间急剧膨胀，社会力量不断生长，居民对社区生活质量的要求不断提高，这些使街道内行政秩序出现动荡（朱健刚，1997）。这种转型期特有的矛盾（实质上的或观念上的）使国家与居民双方都不适应，导致在社会整合上出现了问题，显现出“失范”状态。