推荐序一
破解垃圾治理难题，推进社会治理

垃圾治理问题是一个现实问题。25年前，我国还没有关于垃圾治理的法律和标准，垃圾无害化处理设施也很少。城市生活垃圾主要被运到郊区堆放，几年下来，垃圾治理问题日益凸显。之后，国家出台了相关法律，并建设了不少垃圾无害化处理场（厂），然而新的问题又出现了——农村垃圾谁来管？怎么管？多年来，农村垃圾基本是房前屋后、村头村尾一堆，或被扔到河湖中，汛期一来，顺流而下，严重污染地下水、地表水、空气、土壤，甚至导致传染病等严重疫情。于是，垃圾治理问题再一次引发热议。

可喜的是，近年来党中央、国务院高度重视垃圾治理问题，多次下达指导意见，习近平总书记提出要“形成以法治为基础，政府推动，全民参与，城乡统筹，因地制宜的垃圾分类制度”。2015年底，中央城市工作会议也首次明确了农村垃圾的政府主管部门——住建部。

垃圾治理首先要依法推进，其主要法律依据有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）《中华人民共和国循环经济促进法》等。《固废法》明确规定：垃圾管理应遵循“减量化、资源化、无害化”的原则。遗憾的是，多年来我国针对垃圾的管理对策一直以斥巨资大量建设垃圾无害化处理设施等为主，而“减量化、资源化”工作显得十分薄弱。从国际情况看，发达国家垃圾“减量化、资源化”工作主要采取了以下几项措施：

1．限制过分包装；

2．推行净菜进城；

3．提倡旧货交易；

4．开展“不剩餐”活动；

5．建设健全废品回收体系；

6．不用、少用一次性物品；

7．实施垃圾分类。

值得注意的是，在我国，以上各项工作分属6～9个政府部门管理，形成多头管理局面。发达国家为什么推出那么多措施来促进垃圾“减量化、资源化”？其道理非常简单，与其花费巨额投资，大规模建设垃圾处理场（厂），且长期背负沉重的运营负担，倒不如少产生垃圾。

2017年6月，为了推进垃圾“减量化、资源化”工作，加强政府内部职能整合协调，北京市成立了“垃圾综合治理协调办公室”。但是，我理解的“垃圾综合治理”应当是政府、企业、公众和社会组织的合作联动，而不仅仅是政府内部职能的整合。企业须在国家政策的支持和引导下，按照市场规则参与其中。公众要在提高环境素养的同时在有约束的制度下积极参与，包括建立强制垃圾分类或与个人诚信记录挂钩等措施。

中国再生资源回收利用协会和中国城市环境卫生协会作为社会性组织，在2016年3月成立了生活垃圾治理与废品回收业两网融合平台——两网融合产业创新协作体，这一举措无疑具有创新性和先导性。随后，北京市政府成立了北京市城市管理委员会，将垃圾管理和废品回收职能合并。

2014年以前，北京市生活垃圾每年的产生量大体以1.3%的速度增长，但2015—2016年，垃圾的产生量猛然增长到10%以上。究其原因，北京市控制人口、疏解低端产业的同时，河北省的一些县、市也陆续关闭了那些小造纸厂、小塑料厂、小冶金厂，而此类制造业的萎缩导致废品价格急跌，进而使垃圾产生量猛增。这一事实充分表现出了两个行业的“关联性”和“两网融合”的必要性。

《中华人民共和国循环经济促进法》也提出了要珍惜和节省资源，提倡循环利用的指导原则。因此，应大力发展废品回收业以及后续的再制造业，并依法提升其战略地位。这样既有利于垃圾减量化、资源化，也有利于资源循环利用产业的发展，进而达到“两网”双赢的效果。

总之，破解垃圾治理难题需要全面统筹，并将其提升到社会治理的高度，调动各方面的积极性，方能促进生活垃圾的减量化和资源化，真正找到垃圾治理难题的破解之路。

 

王维平

2017年7月10日

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