关于完善我国现代综合交通运输体系的分析和建议
交通运输业是国民经济重要的基础性、先导性、战略性产业，是国家现代化和扩大对外开放的重要支撑。长期以来，我国交通运输业存在的主要矛盾是运输能力供不应求，成为制约经济社会发展的“瓶颈”。近年来，通过不断深化改革、加快发展，各种运输方式能力不足矛盾明显缓解，基本适应经济社会发展和人民群众出行需要。我们认为，应当抓住当前有利时机，加快交通运输业供给侧结构性改革，构建和完善现代综合交通运输体系，促进各种运输方式协同发展，全面提升综合运输能力、效率和服务水平，有力支撑和引领经济社会持续健康发展。
一、发展现代综合交通运输体系是解决当前交通运输业发展突出问题的需要
从供不应求到供求基本适应的转变，是交通运输业改革发展取得的突破性成就。在肯定成绩的同时，也应当看到，当前发展中还存在不少新的矛盾问题，其中很多都与现代综合交通运输体系发展相对滞后，各种运输方式发展统筹不足、衔接不畅有关，这也是导致交通运输结构不合理、资源综合利用率不高、综合效益不显著的主要因素，必须着力解决。
（一）各种运输方式规划建设统筹不够，土地、岸线资源综合利用率仍然较低。受传统管理体制影响，我国各种运输方式规划布局、建设实施都相对独立，通道内各类交通线路的线位布局、建设时序统筹安排不足，导致通道资源浪费、土地分割严重。一是土地资源利用率低。通道内各类交通线位大多平行规划，部分重要运输通道内并行存在多条高等级公路、高速铁路和普通铁路，在一定程度上导致了资源浪费。例如，京津运输通道规划布局了3条高速公路、2条一级公路、2条高速铁路、1条4线的普通铁路，这些线路基本采取平行走向，线路之间的土地难以得到有效利用，城镇布局也受到影响。据测算，2020年我国交通建设用地将占全国的11.3%，综合交通运输发展与土地资源稀缺的矛盾将愈发明显。二是岸线资源利用率低。跨江跨海桥一般要占用上下游1—2公里岸线资源，我国多数跨江跨海桥都是单一的公路桥或铁路桥，较少是公铁两用桥，稀缺的岸线资源利用率不高。例如，长江主航道共有107座过江大桥，其中公铁两用桥梁仅16座，江苏长江三桥跟大胜关铁路桥起讫点相同（大胜关—南京），相距仅1公里。未来，随着铁路网的快速建设，沿江岸线资源将更加紧张。
（二）运输结构不合理问题凸显，各种运输方式的比较优势和组合效能发挥不够。我国各种运输方式规划和建设主要依据各自的技术经济特征和发展需求，较少基于统筹发展要求设计规模结构和功能分担，造成交通运输供给结构和承运结构失衡，整体效益和巨大潜力难以充分发挥。铁路、内河水运发展相对滞后，承运比重较低，大运量、长运距、低成本、低排放、低能耗的运输优势尚未充分发挥，公路运输存在过多低附加值货物中长途运输的不合理现象。各种运输方式发展远没有做到“宜路则路、宜水则水、宜空则空”，增加了社会物流成本。据测算，公路运煤每吨公里的平均运价是铁路的2倍左右，是水运的8倍左右，但目前铁路、水运在煤炭运输中占比相对较低。2015年，铁路货物周转量在综合运输中的比重仅为16%左右，而美国等发达国家为40%左右。在主要的煤炭运输通道中，铁路干线运能仍然比较紧张，如京沪、京广、京哈、京九、陇海、浙赣六大铁路干线运输基本处于饱和状态，干线公路则承担了过多的煤炭中长途运输。在部分沿江通道中，干线公路也承担了过多的煤炭、矿石、建材、粮食等大宗物资运输，消耗了大量优质能源，抬高了运输成本，也增加了交通拥堵、尾气排放和交通安全隐患。目前交通运输业已经成为我国能源消耗和污染排放的主要领域，预计至2020年，交通运输石油消耗占全社会石油消耗总量的30%以上，汽车尾气污染将占大气污染的30%左右。
（三）客运“零距离”换乘和货运“无缝化”衔接发展明显不足，运输服务“最后一公里”问题突出。由于各种运输方式在适用法律法规、标准规范等方面自成体系、深度融合不够，客运“零距离”换乘和货运“无缝化”衔接始终难以真正实现，制约了交通运输服务品质提升。一是旅客换乘不便利。客运“一票制”发展滞后，旅客出行普遍存在多次购票、多次安检和多次验票现象。已建成的综合客运枢纽中，各种运输方式“拼盘”现象突出，旅客换乘距离长、体验差。部分城市主要火车站、机场等重要节点的集疏运体系不完善，增加了旅客出行时间和出行成本。例如，从北京首都机场到北京南站换乘高铁，需要换乘轨道交通3次，整体换乘时间约2小时左右。二是货运企业物流效率低、成本高。多式联运发展滞后，特别是海铁联运发展严重滞后，目前我国海铁集装箱联运比例仅为2.5%，而发达国家通常为20%左右（美国为40%，法国为35%）。大多数港口与后方铁路集装箱中心站衔接不便，需通过公路长距离驳运。如上海大小洋山港跨海大桥（东海大桥）每年1500多万标准集装箱吞吐量中，有2/3进出港须依靠公路运输，如果全部改用铁路运输，每年将节约物流成本近20亿元。
此外，当前交通运输业大部门制改革成效开始显现，但综合交通运输管理体制和工作格局还需进一步理顺，现有的体制机制尚主要停留在“物理组合”上，改革效能仍然发挥不够，作用不明显。
二、发展现代综合交通运输体系的基础和有利条件基本具备
（一）交通运输大部门制改革稳步推进。经过2008年和2013年两轮改革，交通运输大部门制在国家层面取得了实质性进展，交通运输部与国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局的“一部三局”的管理架构已经形成，综合交通运输统筹发展的体制框架初步建立。天津、河北、上海、江苏、重庆、深圳等省市在大交通管理体制改革探索中率先突破，初步建立了集中统一、运转顺畅的综合交通运输体制机制，行政效能和管理水平大幅度提升。
（二）交通运输能力大幅度提升。当前，“五纵五横”运输大通道基本贯通，快速铁路网、“7918”国家高速公路网初步建成，高速铁路营业里程、高速公路通车里程、城市轨道交通运营里程、港口深水泊位数量均位居世界第一。目前我国已经成为世界上运输最繁忙的国家之一。2015年全社会客、货运输量分别达到223亿人次和449亿吨，交通运输行业每天要完成1.2亿吨货物运输、6100万人次城际出行和3.7亿人次的市内出行。
（三）综合交通运输效应开始显现。各种运输方式的衔接进一步增强，空铁、空巴等旅客联程运输和铁水联运、公铁联运等货物多式联运加快发展，这提高了全社会机动化水平和经济社会运行效率，方便了人们的生产生活。在应对重大自然灾害、抢险救灾、春运等方面，跨部门、跨行业的交通运输协调机制初步建立，交通运输的服务保障作用日益突出。
（四）支撑国家扩大对外开放的能力明显增强。交通运输网络不断完善，能力不断增强，有力支撑了全面对外开放，促进了国内外经济交流合作。2015年，我国民用航空运输总周转量455.9亿吨公里、旅客运输量2.3亿人次，其中国际航空运输总周转量292.61亿吨公里、完成旅客运输量4207万人次；我国年吞吐量超过1000万吨的沿海港口有38个，2015年沿海港口货物吞吐量达到81.47亿吨，远洋货轮每天将216万吨的货物和6.7万个集装箱运往世界各地，有力支撑了国家全方位对外开放格局。
综合来看，交通运输业发展到一定阶段，必然要由各种运输方式分散发展、分散管理，向综合发展、综合管理转变，进入综合交通运输体系发展阶段，这是现代交通运输业发展的趋势，也是美国、欧洲、日本等发达国家和地区已经走过的道路。在我国交通基础设施网络基本成形后，也应当加快推进综合交通运输体系建设，错过了这个重要阶段，今后付出代价可能会更大，必须及早研究规划、及早实施。
三、相关意见建议
经济新常态，对交通运输行业提出了新的更高要求。满足这些要求，必须转变发展理念，既重视充分发挥各种运输各自优势，更重视发展多种运输方式整体优势，实现从优先发展到平衡发展、协调发展、高效发展的转变，加快构建和完善功能更健全、结构更合理、运作更科学的综合交通运输体系。
第一，加强对综合交通运输体系发展的指导。应当将构建现代综合交通运输体系作为国家现代化建设的一项战略任务，进一步加强顶层设计、完善制度。建议国家尽早制定出台专门文件，明确当前和今后一个时期综合交通运输体系发展的主要目标、基本原则、发展思路、重点任务和政策措施，指导和规范全国以及各地区综合交通运输体系发展。
第二，继续深化交通运输大部门制改革。按照中央大部门制改革要求，切实加强铁路、公路、水路、民航以及邮政行业的统筹发展，完善与综合交通运输体系建设相适应的管理体制机制。结合中央与地方财政事权与支出责任划分改革契机，研究建立国家大通道管理体制机制。深入推进省级交通运输大部门制改革落实到位。
第三，完善综合交通运输法律法规制度。加快制定《综合交通运输促进法》《多式联运法》等综合交通运输法规。加快制修订铁路、公路、水路、民航、邮政、城市公共交通等领域法律法规，加强各种运输方式法规的统筹衔接。加强综合交通运输与环境、安全、城乡规划等相关领域法律法规的对接融合。
第四，健全综合交通运输发展机制。发展综合交通运输体系，涉及多个中央部门，需要地方密切配合，应当建立综合交通运输发展部际联席会议制度，统筹协调综合交通运输改革发展重大问题。建议统筹交通运输领域专项税费和基金，建立综合交通运输发展基金，更好推进各种运输方式一体化，保障交通运输行业可持续发展。重视发挥市场机制作用，进一步推广政府和社会资本合作（PPP）模式，切实解决社会资本进入基础设施建设领域的政策性障碍。
第五，加快各种运输方式数据资源互联互通。通过各种运输方式开放共享信息数据，推动综合交通运输体系建设。推进交通运输业与互联网深度融合，提高交通运输信息化水平，加快交通基础设施、运输工具、运行等信息互联网化，建设综合交通运输公共信息服务平台和交通运输大数据中心。全面整合交通运输数据资源，有序合规开放数据，开发提供丰富的数据产品，提高服务水平。
2016年12月16日
（蔡垚，交通运输部政策研究室供职 金敬东，交通运输部规划研究院供职）