绪论：对中国水情和国家治水方略的再认识

2010年12月31日，中共中央、国务院发布了《关于加快水利改革发展的决定》，半年之后，党中央、国务院又于2011年7月6日至9日，在北京召开了中央水利工作会议，会议作出了贯彻落实中央、国务院关于水利改革发展决定的具体部署。一个中央决定，一次中央会议，一系列新的理念和政策举措出台，一大批水利工程启动和民生水利提上重要日程，标志着中国水利建设已上升到国家战略，进入了一个以科学发展观为指导的水利改革和跨越式发展新时期。

四川是经济大省、人口大省、水资源大省，但水利事业的改革与发展却较落后。为了贯彻落实党中央、国务院的决定，尽快改变四川水利工作的面貌，四川省老科技工作者协会，决定组织老科协的专家，编写一部水利专著，书名定为《四川水利改革与发展》，由社会科学文献出版社出版。

其实，老科协的专家对四川水问题的研究，早在研究南水北调西线工程时就开始了。西线工程位于四川青藏高原甘孜、阿坝州，是长江的源头地带。那里地质构造复杂、地震频繁，生态环境恶劣，特别是因气候变化，冰川融化，水量减少，根本满足不了西线工程的需要。为此，老科协专家们主动出版了《南水北调西线工程备忘录》一书，对工程上马提出质疑。老科协又专门上书中国工程院转报国务院温家宝总理，请求关注四川老专家的建议。后来国务院常委会终于做出了暂停工作的决策。在这个过程中，我们深深感到，仅研究西线工程本身是很不够的，必须全面研究四川的水情和全国的水情，提出我们优化配置水资源的建议。2007年2月6日，湖南一位气象学家和研究降水科学的专家雷立雄先生给我寄来一份高水平的论文。当时正值重庆、四川大旱之后，他在论文中除了赞同我们提出的对南水北调西线工程方案的意见外，特别根据我国数千年来气候变化的历史，结合现今全球气候变化的趋势，对四川与重庆将出现干旱周期作了详尽分析。论文指出：“总体上，重庆、四川属气候变化的敏感区，是我国高温伏旱的主要频发区，高温干旱的易发区。”“随全球升温大趋势，重庆、川东必定会出现更严重的干旱。”“四川盆地复现这种气候，当是全球变暖于我国不利方面的主要影响之一，目前尚未引起最起码的研究。”这些预警式的观点，引起我们的关注。因此，我把这篇论文转报给蒋巨峰省长，并写了一封信，建议省委省政府尽快组织有关部门进行研究，提出对策。同时我又把这篇论文转报给当时的重庆市委书记汪洋同志。省委省政府对此高度重视，立即批示有关部门开展调查研究并提出对策。经过省气象局老专家的研究分析，得出与雷立群相似的结论。为了从根本上解决四川的兴水利、除水害问题，四川省委省政府在2008年发出关于发展四川水利的一号文件，成为全国首创。2008年四川发生汶川特大地震之后，山洪、泥石流连年爆发，西南地区旱情连连发生，这使我们对研究四川水利的改革发展感到更加紧迫。

这本书是由我策划的，并和王道延一起担任主编，两位专家刘立彬、刘世庆担任副主编。但当出版之际，我又感到，我们对全国的水情和四川的水情仍然认识不足，特别对党中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》还理解不深。因此，我又重改了序言，重点阐发了我对中国水情和水战略的再认识。

学习和贯彻落实党中央、国务院决定，我认为必须有三个再认识，采取十项水措施。

一 对水的基本秉性和功能的再认识

在地球上，人类从上古洪荒时代开始就和水打着交道。他们不知道自己和万物的生命来自水，但知道人离开水就不能生存，知道水是上天借雨和雪把水提供给人类的。所以在干旱时就向上天的龙王祈求降水，以维持生存。但他们又非常怕水，洪水咆哮而来，不但破坏人类的生存条件。而且夺取生命。因此，古代帝王都把治水作为第一要务。治水由堵到疏是一大进步。大禹为治水，“三过其门而不入”，为百姓拥戴，当了“皇帝”，开启了中国“家天下”时代。

在茹毛饮血时期，人类有一个从吃肉喝血到饮水的过程。进入农耕时代，不但知道维持人的生存要喝水，而且种粮解决温饱也要水。从此水的功能就根植于农耕。这个观念一直延续到现在。饮水、灌溉都是解决人类生存问题，治理水患也是解决人类生存问题。所以水不仅是“生命之源”，而且是生命之“续”。这时水的动力禀赋被人类发现，水的运输功能在江河流域开始发展起来。

到了工业化时代，水的作用进入工业、交通运输业。蒸汽机产生，水成了动力的重要来源。水的原料功能、循环功能、冷却功能、排污功能，大大发挥出来，水成了基本的生产要素。水运、火车运输成了主要运输方式。进入城市化时代，人口向城市集聚，城市公共设施（如住房、饮用水、排污水、环境用水等）大幅度增加，为供排水需要的地下和地上工程，规模越来越大，水成了工业和城市发展根本。

水不仅成为农业、工业、城市不可缺少的要素，而且成为农村面源污染、城市工业、生活水污染、医院水污染的承载体，使江河饮用水源、灌溉水源成为影响生态环境、居民健康、土壤污染的源头，农作物和蔬菜变得有害。

以上这些情况说明，水的禀赋和功能，已经不仅是饮用、灌溉，而大大扩展到全局了。中央决定中说：水是“生命之源，生产之要，生态之基”，讲的是“三生”。胡锦涛同志在2011年清华大学百年校庆期间视察时说：“过去我们常讲水利是农业的命脉，现在水利的重要性远远超出农业领域，还关系到经济安全、生态安全、国家安全，关系到国家经济社会发展全局”，讲的是“全局”。他们讲的多深刻啊！然而我们许多人的认识还停留在老概念上。我们必须认真学习，把对水的认识提高到当代的高度和深度。

二 对中国水情的再认识

中国是世界水资源大国，也是人口大国，又是水旱灾害频发的国家。中国的水情具有以下三个特点。

一是水资源总量多，人均占有量低。我国多年平均年降水量在6万亿立方米左右，其中约有3.2万亿立方米通过土壤蒸发和植物散发又回到了大气中，余下的约有2.8万亿立方米形成了地表水和地下水，它们构成我国拥有的淡水资源总量，居世界第6位。但因人口达13亿以上，人均水资源占有量不到2100立方米，仅为世界平均水平的28%；耕地亩均水资源占有量1400立方米，约为世界平均水平的一半。实际上，全国2.8万立方米水资源中，可利用量仅为8140亿立方米，而目前我国供水量已达6000亿立方米左右。随着人口的增长、全球气候变化的影响，人均水资源占有量和可供应量均呈下降趋势。与此同时，经济社会的发展，工业化、城镇化水平的提高，人民生活的改善，生态环境需水量大幅增加，供需矛盾日益突出。长此以往，我国有可能发生水资源危机。

二是水资源时空分布不均，南多北少，夏多冬少。从水资源空间分布来看，南方水多、北方水少，东部水多、西部水少，山区水多、平原水少。全国年降水量的分布，由东南的3000毫米以上，逐步向西北递减至少于50毫米，差距达60倍。北方地区（长江流域以北）面积占全国64%，人口约占全国的46%，耕地占全国60%，GDP占全国44%，而水资源仅占全国的19%。其中黄河、淮河、海河流域GDP约占全国的1/3，而水资源量仅占全国的7%，是我国水资源供需矛盾最为尖锐的地区。从水资源时间分布来看，我国降水时间分配呈现明显的雨热同期，基本上是夏秋多、冬春少。每年5～10月降水达到全年降水量的80%，而其他时期降水量仅占20%。

三是旱灾、洪涝等灾害发生频繁。我国水资源量中大约有2/3是洪水径流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水，水资源时间分布不均，容易造成春旱夏涝，黄河、长江、淮河等大江大河，虽经多年治理，仍不安全，可能造成大量的自然灾害和经济损失。四川虽然是水资源大省，既有天府之国之誉，又有千河之省之称，但水资源并不像人们想象的那样丰沛，尤其是时空分布不均，水旱灾害频繁发生。进入工业化以来，原始森林累遭乱砍滥伐，造成严重水土流失；工业、农业、生活用水排放管理无序，造成河流严重污染，一些地区居民生活用水不保。2006年大旱和2008年汶川大地震以来，灾害尤其严重。

现在看，这三大特点越来越鲜明，而且呈加重之势，并且出现了新的特点。

（一）气候变化带来的新挑战

气候变化对我国水资源状况产生重大影响，对当前水利形势产生新挑战。自20世纪80年代以来，我国水资源状况发生改变，北方黄河、淮河、海河、辽河流域水资源总量减少13%，其中海河流域减少25%；而南方地区径流和水资源总量增加，增幅接近5%。极端暴雨发生频率和防汛水位都高出很多，带来水利建设的新挑战。据统计，近20年来，由于极端天气事件的增加，洪涝灾害也频繁出现，其导致的直接经济损失就高达2.58万亿元，约占同期GDP的1.5%，而美国仅占0.22%。许多专家预测，这种被称为“北旱南涝”的现象是中国水资源分布的特点。

但进入21世纪，特别是2004年以来，中国水情出现颠倒性变化。“北旱南涝”转为“北涝南旱”。中新网记者崔筝在2013年1月17日发表的《为何南涝北旱变成了北涝南旱》的报道中说，多位国家气象部门的专家则指出，1978年以来，中国华北、西北地区进入了一个20～30年的降水偏少周期，而南方则降水偏多，公众称之为“南涝北旱”。专家们研究认为，2004年前后，上述周期基本结束，北方降水开始增多，而南方则将减少，这一周期也可能持续20年至30年。2020年前后，北方降水可能达到峰值，之后会减少，而南方则会相反。崔筝的报道引起世界关注，美国《纽约时报》全文译载。

国家气候中心向财新记者提供的资料，明确显示了这一颠倒现象。资料说明，近年来，华北地区年降水量明显增多，2003～2012年的10年中，华北地区仅有两年降水量少于常年，其余八年则偏多。北方的特大暴雨近年来连连发生。2011年6月和7月，北京两次发生大暴雨。2012年7月21日，一场有气象记录以来的最大大暴雨袭击北京，首都多处成泽国，77人被确认在这场暴雨中遇难。这场雨灾引发举国震惊，全球关注。2012年8月，天津也迎来特大暴雨，一时也成泽国。与这些大暴雨伴随的，是近年华北、西北地区被连连刷新的降水量（包括雨、雪、雹等）偏多记录。

跨越长江，则是另一番景象。进入21世纪的十数年间，长江流域已经多次出现严重的干旱和河道低水位过程。早在2006年，长江流域就曾出现大旱。全流域不少断面出现百年一遇的低水位，重庆、四川、鄱阳湖、洞庭湖等地区都出现历年罕见的干旱。2007年、2009年和2011年，长江流域均发生较大规模旱情。根据西南几省的记载，四川的年降水在1991年后的13年中有10年偏少，自2003年后的六年中，2006年发生特大干旱，连续六年降水偏少；贵州在2009～2011年连续三年大旱，云南2009～2012年则是连续四年大旱。有专家认为，“北涝南旱”称为“北涝西南旱”更符合实际。

对这个问题的回答，国内有两派意见。一派认为，“北旱南涝”是长周期倾向，现在出现的“北涝南旱”，是小周期波动，不会改变南方水多、北方水少的格局。一派认为“北旱南涝转为北涝南旱”是一个长周期的初始。现在还没有形成共识，但事实确实存在。与此同时，据国家有关部门报告：青藏高原的长江源头，冰川大面积融化，金沙江、雅砻江、大渡河水量日减。上述中国水情发生的颠倒性变化，如果成为长周期趋势，中国该如何应对？特别是如何应对西南的旱情和北方的涝情。正在实施的南水北调工程又如何处置？为此，有关部门必须做出预案。这个问题启示我们，在新的气候变化形势下，研究水情必须和研究气象结合起来，治水必须和气候变化周期结合起来，必须与应对极端天气结合起来。四川甘孜、阿坝处在青藏高原，曾经是南水北调西线工程规划方案所在之地。虽然经过反对已停工五年，但仍有蠢蠢欲动之势。这是很危险的，中央政府必须做出停建的决定，防止引起无法挽救的灾害。

（二）工业化、城镇化加速发展，水资源供需矛盾加剧

当前我国正处在工业化和城镇化加速发展时期，水资源的保障和供排水设施的建设，面临严重挑战。根据我国水资源现状，全国用水总量中约62%为农业用水，工业服务业、居民用水等总量仅2280亿立方米。由于供水不足，全国668座城市中有400余座供水不足，严重缺水的就有110座，多年平均缺水量536亿立方米。改革开放以后，我国工业用水从1980年的457亿立方米，增加到2004年的1229亿立方米，增加了1.7倍；城镇生活用水从1980年的68亿立方米，提高到2004年的361亿立方米，增加了4倍多。全国地下水超采区数量已从20世纪80年代初的56个地区发展2010年的400多个地区，超采区面积从8.7万平方公里扩展到19万平方公里，年均超采量215亿立方米，引起地面下沉、水质变硬、海水倒灌等严重生态问题。再从另外一个角度估算，以每人每个月5立方米用水计算，中国7亿城市人口，每年的生活用水量是420亿立方米。按照工业用水量占城市用水量2/3计算（网上数据），一年城市总用水量为1260亿立方米。一个三峡水库的库容才393亿立方米，城市一年用水量接近3个三峡库容量。城市和工业用水基本上都是抽取地下水，一年从地下抽取3个三峡库容的水量，对地下水是毁灭性的抽取。

2011年我国城市化率是51.3%，城镇人口为6.9亿人。到2020年，城市化率将达到63%左右，城镇人口可能在9亿上下。按上述数据估算，9亿城镇人口每年生活用水量将达到540亿立方米。按照工业用水占城市用水量2/3计算，一年城市总用水量将达到1600亿立方米，相当于4个三峡库区的库容。这么多的水从哪里来？新增水源从哪里来？供水设施建多少？同时还要把这些用过的污水排出去，把天上下下来的雨水排出去，排水设施要建多少？排出去的水是污水，要把被污染的水变成中水，回收利用，要建多少污水处理厂？这样一算账，数字就更大了。投资来源，一是政府，二是企业，三是居民。在这个环节，因为水有了自己的价值和价格，成为一种特殊的商品，就可以进入市场买卖。投资问题一部分可以依靠市场解决。但这里的关键不在每立方米水多少钱，而在这些水资源从哪里来？把地下水抽上来用？据统计，全国地下水超采区域300多个，面积达19万平方公里，严重超采面积达7.2万平方公里，全国许多城市已成为缺水城市。有人认为制约中国城市化的是住房问题，这有一定道理，但从根本上说，水才是中国城市化的最重要的制约因素。要实现中国的工业化和城市化，必须在水上大做文章：一要限制城市用水总量，二要限制企业和居民家庭用量，三要高价用水。行政手段和经济手段一起用，促进城市节约用水。

（三）经济社会发展与水生态环境破坏矛盾突出，急需治理

我国的工业和城市一向是沿江、沿河、沿湖布局，这是全世界的共同规律。在工业化初期阶段，为了单方面追求经济效益，罔顾工业污染对环境造成的损害，90%以上的工业企业污水和生活污水都采用直接排放进入江河湖泊的方式。据统计，全国2004年污水排放量482亿吨，化学需氧量排放量为1339万吨，超过水环境容量67%；氨氮（NH3-N）排放量为133万吨，超过水环境容量90%。

在农业方面，过去使用有机肥，现在则基本用化肥和农药，土壤受到严重侵蚀，形成农村的“面源污染”。这些污染物流入江河，又成为水污染。从水土保持的角度看，全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%；每年平均土壤侵蚀量高达45亿吨，损失耕地约100万亩；全国湖泊面积与20世纪50年代相比减少了1.49万平方公里，约占总面积的15%。

经过多年的治理，我国水环境得到了一定的改善，但从全国水质来看，情况仍然不容乐观：我国的水质达到I类水、II类水、III类水标准的大约有60%，平均只能达到III类水，还有40%的水是IV类或者更恶劣的水。2010年全国水功能区达标率仅为47.4%。滇池、太湖等湖水破坏和污染的治理，国家投入大量资金，但效果不甚明显。中国经济社会发展带来的水生态破坏，损失严重，长此下去，可能发生重大水污染事态，引发社会动荡，急需治理。在这方面，政府要履行诺言，承担责任，坚决执法，监督企业和农村依法排污治污。

（四）农田水利建设滞后，威胁国家粮食安全

我国是农业大国，农业生产影响到国家的粮食安全，也关系着国家的命脉。新中国成立60多年来，我国水库从1200多座增加到8.72万座，总库容从约200亿立方米增加到7064亿立方米，年供水能力大大提高，总体上保障了人民生活和经济发展的用水需求。但目前国内农田水利多建于20世纪50年代到70年代，水利工程老化失修现象严重，大型灌区骨干工程损毁率达40%，从而引起有效灌溉面积减少300万亩左右；农田水利建设在“两工”时代结束以后，农民投工减少，水利建设投入不足，全国半数以上农田“靠天吃饭”；农田水利设施基础薄弱，农田抗旱能力弱，近10年全国年均旱涝受灾面积5.1亿亩，约占耕地面积的28%；农业灌溉用水有效利用系数为0.5，远低于0.7～0.8的世界先进水平。近年来，我国粮食连续九年丰收，但进口粮食仍然占相当比重。中国早就声明：“谁来养活中国？自己养活自己！”，但在现行体制下，农村无法实现现代化、规模化经营，农民缺乏生产商品粮的积极性，粮食安全仍然存在现实威胁。必须把城镇化和农业现代化结合起来，进行农村体制改革。核心是解决土地所有制问题，让农民工能够带着自己的法定财产权进城，让留在农村的农民通过土地交易，打破破碎的农户土地所有形态，实现规模化、现代化经营。

农民饮水安全问题仍然严峻。2011年全国农村仍有3.2亿人饮水不安全。而在南非国家最穷的贫民窟，每一户人家都有自来水供应。农村饮水安全问题影响农民基本生活需求，亟待解决。

三 对中国水战略的再认识

国务院的决定，是一个以科学发展观为指导，总结我国历史经验，运用当代国内外研究和实践的新成果，对我国水战略的高度概括和总结。这是我国水战略的一个具有科学意义的表述。我经过学习、思考，对决定提出的水战略有了一些粗浅的再认识。

第一，从一般水的意义提升到“三生”水（生命之源、生产之要、生态之基）的战略高度，使人们对水的重要性的认识上了一个高大台阶。水不仅是人的生命之源，而且是陆地、海洋、动物、植物及其他物质生命之源，世界万物生命之源，发展变迁之源。要维持和发展生命的多样性，人类就要利用各种生产要素，进行生产劳动，创造各种产品和财富。而在各种生产要素中，除人类本身这个基本要素外，水是第一个也是基本要素。这个要素具有天然性、可持续性、不需要加工性、任意使用性。任何生产活动都无法离开它。破坏了水，就破坏了生命，就破坏了生产，破坏人类本身，破坏了世界万物。因此保护水的纯洁性，保护水生态的安全性，就成了水战略的根本。这就是水是“生态之基”的要义。我认为深刻认识、时时牢记水的“三生”性，是执行水战略的首要任务。

第二，从单一的水利是农业的命脉的意义提升到“经济安全、生态安全、国家安全”，关系到经济社会发展“全局”的战略高度，使人们对水的功能的认识，从一个单一的地位上升到一个宏观高度、全局高度的地位。这个认识的变化与经济社会发展的阶段性密切相关。用水利对农业的意义解释水的重要，是农耕时代的重要认识，也是现代应重视的认识，不可忽视。但从当代世界的变化和进步看，这种观点的局限性就太大了。因为水的用途已经拓展到“三生”的高深而广泛无限的领域，对水情和气候的关注已成为全世界的事情、联合国的重要事情、国家间谈判合作的重要内容。因此，对水问题的观察、研究和治理，要有国家视野、国际视野、地球视野、全局视野、长远视野、子孙万代视野，我们的思想要从小天地中解放出来。

第三，从居民日常生产生活的自然性提升到公益性、基础性、战略性高度，使人们认识到水问题已经不是一个个人或家庭可以担当的事情，而是关系到一个国家广大人民群众切身利益的社会事业，是一个重大的民生问题，是社会公共服务事业中带有基础性、战略性的事业，因而它必须是公益性事业、主要由政府公共财政承担的事业。中央倡导“民生水利”，我们应当把水的供排和安全包括在社会公共服务体系和链条之中。

第四，从中国水资源短缺的实际出发，中央提出建设节水型社会的战略是很正确的。以色列在这方面作出了榜样，值得我们学习。中国缺水严重，长期看更加严重，而且水环境破坏的恢复和保护，也需要相当长的时间。因此，中国应对水短缺和水污染，还应实行另外两大战略。一是水保护战略。水是生命之源，必须长期保护它的清洁安全，让所有水源都能成为长期保持达标的水源。二是水聚集战略。水是一个国家的自然资源，它有可持续性，但也有人类不可能操纵和制约的变化性。水资源的短缺很难通过进口补充。从战略上讲，国家必须保持水资源的稳定性，只能增，不能减。为此，应采取聚水和增水的措施。中国年均降水总量约6.188万亿立方米，但能聚集起来成为资源和能够使用的水不知占多大比例，我估计是相当低的。如果能采取一些聚集雨水的措施，就可以提高我国水资源的份额。这三条能实行好，我国水资源的短缺状况就可得到改善，就可避免水危机的发生。

四 实施“十水”举措

就我国水情和特点，建议实施一系列战略举措，我把它归纳为“十水”。

第一是调水。我国水资源分布不均，全国是南北不均，有的省份是东西不均。从长远看，国家和地方都要有一个科学的水资源总体布局，而且要对水资源布局不断优化，解决不均衡问题。我国隋炀帝时代建的南北大运河，就是古代调水的典范。现在我国正在建设的南水北调东、中线工程，可以构成我国三纵四横的水资源均衡布局，是当代的重大举措。水的均衡分布和发展是由水的“三生”性质决定的。青海一些地方无水源，但有许多人住在那里，苦苦求生，调水又不能解决，国家就采取移民措施。花再多的钱，也要移民。要大规模的跨流域调水，必须有科学的设计，不要埋下后患。南水北调西线工程地处青藏高原，地形复杂，地震频繁，环境恶劣，水源不足，反对者众，已经停建五年。这样的工程就不应上马。

第二是蓄水。建水库蓄水，这是我国传统而有效的方法。1950～1970年代，我们依靠农民的积极性，投工投劳，建成大中水库8.75万多座，小水库、堰塘等不计其数，它们成为农田灌溉和城市水源。北京密云水库是世界驰名的水塔，东江水库是大陆保障香港用水的圣地。但自20世纪80年代以来，农民投工投劳政策停止，国家投入严重不足，旧水库年久失修，新水库建设不多。有些地方虽修了水库，但未修渠道。水库作为我国农田灌溉和城市供水主渠道，作用远远没有发挥。这无疑是一个失误。水库是我国水资源优化配置的重要形式，不但要有大量资金投入，还需要占用土地。为保护水源地不受污染，还要限制那里的工业发展。这些都需要有合理的补偿政策。如东江水库上游是广东河源市。为了保障水不受污染，政府就不准河源发展工业，导致居民收入远低于其他市县，被迫上告广东省人民代表大会，要求对全市补偿。2010年中央决定作出后，全国兴起建设水利工程高潮，水库建设进入新时期。各地应把水库合理布点作为优化水资源布局的重要举措，要制定修建水库的配套政策，在修建中，要拨足资金，水库和渠道一起上，建成就能用。建议恢复农民投工投劳制度和补偿制度，调动政府和农民两个积极性。

第三是增水。我国水资源量低于世界水平，人均仅为世界平均的1/3，这是一个大弱点。但这个状况不是不能改变的，而且必须改变。我国年降水量约为6.188万亿立方米，但能转化为水资源的比例不大。应采取聚水措施，把雨水尽可能聚集成为可利用的水资源。近几年来，全国许多地方在干旱时期采取人工降雨措施，成效可观。今后随着科技的进步，人工降雨可能是一条增水途径。污水转化为中水重复利用，量也很大，也是一个增水措施。建议国家制定一个增水目标，各地也要有个目标，水资源量只能增，不能减。增水还有一条重要渠道，就是植树造林，保持水土。据专家测算，“一亩天然森林可截留住一半左右降雨量；蓄水能力相当于一个蓄水量为100万立方米的水库。”树的蓄水和水库的蓄水有本质的区别。树的蓄水能够起到调节环境的作用，在水多的时候，根部周围的土壤过饱和吸水后，能够减少洪涝的发生；而在干旱时，根部周围积蓄的水分又能过度释放，减少干旱的发生，水库则没有这个能力，水库的水就那么多，干旱时，水库的水也少，洪涝时，水库的水也多。调节作用正好相反。解决中国水资源短缺，必须要利用树对环境中水平衡的良好调节作用这个特性。因为树不但能调节环境中的水平衡，而且，更重要的是，树的这种调节作用是自然的，不需要人去看护或者再付出其他的劳动等等。

第四是治水。干旱和洪涝灾害在古代一直是帝王的心腹大患，至今仍是我国政府的心腹大患。治理洪涝灾害几乎成为每年汛期各级政府的繁重任务。经过多年的治理，大江大河的洪涝已大大减少，但由于气候变化，近年来干旱、洪涝，两个矛盾的极端气象在长江中下游地区接连上演。从农田龟裂、堰塘见底、人畜干渴转为暴雨肆虐、房屋损毁、洪涝成灾，旱涝并存，十分尴尬。加上近年来我国处于地震活跃期，地震带来的暴雨、泥石流灾害，连续多年发生。城市水灾、大气灾害过去发生甚少，现在已日渐频繁。由于小流域基本没有治理，近年来发生的洪涝灾害80%以上在小流域。小流域的治理已成为当务之急。从我国制度来看，防灾已成体系，而且各级政府都逐步建立起“预警”机制和“预案”制度，但治理行动，远远落后。我们要深刻认识防治水灾害的严重性、长期性、突发性，既要时刻准备，又要采取根治措施，如小流域治理、城市水患治理，就应有计划地采取措施，使之不再发生。

第五是净水。水污染已成为我国的重大灾害。从全国看几乎无河不污，农村的小河沟，由于面源污染，也成了污水沟。这种严重局面还在发展。水污染是由工业污染、城市生活用水污染、农村面源污染未经过达标治理而排放到江河造成的。水污染关系人民生命和身体健康，是一个重大民生问题，各级政府必须在政治思想引导、严格执法下，采取有效措施，开展治污行动。工业污染要就地治理，达标后，循环利用或排放，无法治理的企业，坚决关停。生活用水要建设与生活供水独立的污水排放、治理和循环利用系统。污水治理后，居民还可循环再用。农村面源污染治理是一个难题。可考虑分段建立污水处理池，分段集中处理。治污、净水是一个长期复杂的事业，而非一般的、一时的工作。这是对我们过去工作失误的惩罚，也是建设蓝天清水世界的光荣责任。政府要设置专门的机构来执行这项重大民生任务。实行治污工程要有强大的资金支持和技术支撑。治污之时，可能出现资金拮据、成本上升、GDP下降等现象，应认识到这是我们过去失误带来的后果，应该今天来承担的补偿。此外，各级政府特别是沿江河政府，都要制定江河纳污的红线，严格检查惩处。

第六是节水。建设节水型社会是中央提出的一个战略目标。我国是一个水资源短缺的国家，增水重要，节水更重要。用水的浪费，已成为一个习惯而普遍的现象。这种习惯不加以改变，将变成一种灾难。因此，我们要在全社会兴起节水行动，把节水提到社会道德的高度，让节水成为大人小孩每个人的行动，把用水指标规定到每个企业、每种产品，把灌溉用水指标规定到农村每个社区，把生活用水指标规定到每个家庭。用水一定要收费，农业灌溉用水也要收费。收费对鼓励节水是一个重要杠杆。水价实行双轨制。在指标范围内平价收费，超过标准的高价收费。节水有很强的技术性，政府应采取招标政策，鼓励节水技术的发明创造。节水技术和设备的使用，国家可给予价格补贴，利于推广。工业用水和生活用水的重复使用是节水的一个重大举措。2005年，一篇报道称，大连工业水重复利用率已达80%，生活用水的重复利用率达到58%。以大连为例分析全国用水，如果在全国都使用循环水系统，每年节约的用水量可达915亿立方米，比两个三峡库容还要多很多。而正在建设的南水北调工程，规划的总调水规模（包括西线）不过448亿立方米。由此可见，城市建立循环水系统和利用循环水的重要性。有了这个系统，就可对城市洗浴、洗车、餐馆、宾馆等用水大户强制性使用循环水，对家庭冲厕所用水也可用同样的办法。这里运用价格杠杆同样可以起到促进作用。

第七是权水。即划分水权用水。我国水资源短缺，但没有水权概念，所有水都是国家的，全国人民一起吃“国家水”的大锅饭，导致水资源的严重浪费。20世纪90年代，水利部开始进行水资源管理体制改革试验，2000年浙江东阳和义乌之间的有偿转让用水权取得了重要突破，开创了我国水权改革的先河。东阳、义乌两市山水相连，但东阳富水，义乌缺水。经过多次协商，2000年11月24日两市签订了有偿转让部分水资源使用权的协议，义乌市以2亿元的价格一次性购买东阳市横锦水库每年4999.9万立方米水的永久使用权。这一案例启示人们，在中国这个水资源短缺而又分布不均的国家，把全国江河流域和水库之水，按行政区分解水权，有的可以分解到省，有的可分解到市，有的可分解到县。在分权境内的河流、水库之水属该行政区政府所有，水污染治理、水灾害防范、水利设施建设等由该行政区负责，行政区之间可以进行水权有偿交易，可以大大调动地方的治水、管水的积极性。黄河上游目前实行的是国家给各省区分配使用指标，各省区内部自己分配，各省区之间经过协商也可进行指标调剂。以上这些方法虽显粗犷，但都是创新之举，对我国的水权改革将起重要作用。

第八是买水。用水要通过有价买卖，不能无偿使用。水的“三生”性质，决定了水不是商品。但经过加工的水，却具有了商品性。如生活用自来水，水源水不是商品，但经过水源开发、水厂加工、管道运输，直至用户使用之水，就具有了商品性。工业用水、农业用水、服务业用水，同样都有了商品性。水有了商品性就有了价值和价格，就可进入市场买卖。因此水务企业与用户之间实际是一种买卖关系。但是水的“三生”特性，即生活、生产、生态须臾都离不开的特性，又制约了市场价值规律的作用，因此，水价就成了一个群众关注的重大问题。为了解决我国水资源短缺和需求不断增长的矛盾，我们必须实行用水收费制度。用水收费，可以改变用水户的用水习惯，塑造人们的“水意识”，保护和节约水资源。通过工业收水费的改革，2010年，我国万元GDP用水量191立方米（2005年可比价），比上年减少8.8%；万元工业增加值用水量105立方米（2005年可比价），比上年减少9.8%。可见价格杠杆的作用有多大！农业灌溉收费是难度比较大的环节，但绝对不能取消，取消了，就改变不了农村漫灌的习惯，水的浪费不知要增加多少。所以宁肯政府给予困难户补贴，也要保持收费制度。城市居民收费关键是收费多少的问题。这个问题可以通过市民听证会协商，利用公共财政补贴来逐步解决。

第九是造水。世界上主要是缺淡水。中东很多国家的石油富集但淡水资源短缺，它们已用改海水为淡水的科学方法，解决了缺水问题，但成本较高。我国有渤海、黄海、东海、南海，海岸线有一万多公里，海域面积有299.7万平方公里。在沿海地区把海水改造为淡水，是一个取之不尽的源泉。现在的问题在于技术和成本。从科技发展的角度看，这个问题是可以解决的。成本进一步降低也是有可能的。相信再过数十年，我们就能用海水来解决我国的缺水问题。我们应积极朝这个方向努力。

第十是管水。我国水情如此复杂，要把这件事情办好，需要有一个科学的体制进行管理。这个体制要由三个要点构成：一是以“三生”为内涵的正确的思想指导，二是统一管理和分权管理相结合的组织架构，三是政府和市场相结合的运行机制。“三生”为内涵的指导思想，就是以民生为本，以经济建设为中心，以优异的生态环境为保障。统一管理与分权管理结合，就是政府管水组织架构要统分结合。要强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调发展，促进水资源优化配置。同时按行政区域划分水权区，在水权区范围内实施各自的管理职能。政府和市场结合，就是在管理机制上同时发挥“两只手”的作用，即把政府这只有形之手和市场这只无形之手结合起来推进水资源的流动，而以政府这只手为主。要实现这三点，就要对现行体制进行改革和创新。根据党中央和国务院的决定，我认为，体制改革的重点包括以下几个方面：一是建立水利投入的稳定增长机制，把水利作为公共财政投入的重点领域；同时要吸纳社会资金进入水利建设领域，允许农民建设小型水利设施，自主经营。二是实行最严格的水资源管理制度，建立三条红线制度（水资源开发利用控制红线、确立用水效率控制红线、确立水功能区限制纳污红线）违者进行严格制裁。三是研究和推进水权改革，逐步在全国形成水权管理体系，把加强管理与水权利益结合起来。四是积极引进市场机制，推进水市场的形成和水价改革，充分发挥水价的调节作用，大力促进节约用水和产业结构的调整。工业服务业实行超额累计进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差距稳步推行阶梯式水价制度。五是建立健全水法规体系，推进依法治水。六是大力推进水文气象的结合，加强水文气象基础设施建设，扩大覆盖面，优化网站布局，开展水文和气象相结合的科研工作，加快应急机动检测能力建设，积极应对气候变化的影响。现在我国正处在地震活跃期，要加强水文、气象、地震三方面的合作。