近20年吉尔吉斯斯坦转型与稳定的悖论

徐海燕

摘要：苏联解体后，西方政治制度在吉尔吉斯斯坦并未开花结果。吉尔吉斯斯坦政治结构体系出现了功能紊乱与协调失灵，持续的政治动荡，整个国家出现了治理危机，“最小国家”演变为“威权国家”、“民主斗士”颠覆“民主政府”、政治精英操纵“街头政治”、“利益集团”掠夺公共资源。对此，重新思考政权有效性与合法性之间的关系、国家治理模式与实现稳定繁荣的目标的关系、主流价值观与价值多元取向的关系，有利于进一步分析吉尔吉斯斯坦在具体治理困境中的症结，为“维护社会稳定”提供一个理论依据。

关键词：社会治理 转型 稳定

1991年苏联解体，吉尔吉斯斯坦已经独立20年了。在此期间，曾作为苏联加盟共和国的吉尔吉斯斯坦，与独联体其他国家一起，进行了以西方政治体制为模式，以制度变迁为核心的社会转型，对国家治理结构，政治、经济和社会各个领域进行重构，并希望这样的一个制度设计给吉尔吉斯斯坦带来一个繁荣与稳定的未来。然而，20年来从西方移植的总统制、自由选举、三权分立等制度在吉尔吉斯斯坦并未开花结果。持续的政治动荡，政治结构体系出现了功能紊乱与协调失灵，影响了国家政治的进一步发展，整个国家出现了治理危机，社会稳定问题严峻。

一 转型近20年：民主化与不稳定

吉尔吉斯斯坦体制变迁最明显地体现在政治领域。20年前，吉尔吉斯斯坦当权者在西方国家“民主治理”的理念下，实行多党政治、三权分立、自由选举等，希望可以达到现代社会发展的双重目标：“谋求政治生活的民主化和政治生活的稳定化”。然而，近20年的实践表明，虽然从政治体制的建构而言，这种制度的确在形式上更为“民主化”，但在维护稳定和社会发展方面却在运行中面临以下几方面的困境。

首先，新的政治模式不能遏制权力高层的腐败问题。独立以来，希望引进西方的政治模式对权力进行相互制约、平衡各方利益、实现对国家的共同管理，只是民众的一个良好愿望。国家内部官商勾结，裙带关系等腐败现象十分普遍。2004年，在国际透明组织公布的《全球清廉指数榜》排名中，吉尔吉斯斯坦国家属于极端腐败的国家。虽然独立后的20年间，吉尔吉斯斯坦因此爆发了两次所谓的“革命”，更迭了两届政权，但吉尔吉斯斯坦的民主建设能否遏制腐败、能否给民众一个满意的答案依然面临着考验。

其次，三权分立的政治制度不仅没能达到权力分工、相互制衡的目的，反而使国家精英陷入了长期的政治博弈。经过20年的发展，国家政治精英在独立之初的那种追求国家独立与民主的政治理念早已丧失，随着时间的推移，脱胎于旧官僚体制下的执政集团内部的派系分歧却逐渐加大，代表不同阶层领域的政治势力之间的激烈斗争加剧了政治领域的动荡。各精英派别之间以政治诚信为口号，围绕着政治权力，不断在“当权者”与“反对派”之间进行着角色转换，将主要注意力放在了权力和利益的争夺上，而疏于国家建设和培育具有本国特色的新国家意识形态。

再次，政治体制的运行不能促进国家的族际和谐，更难以平衡和弥合地区利益集团的分歧。在吉尔吉斯斯坦，国家政治对立的双方不仅以当权派和反对派来划分，而且还以不同地区和族群对立为特征。由于经历多次经济和社会危机，这种苏联时期就已存在的部落和部族关系在危机中进一步激化，造成了明显的社会和群族分裂。部族内部或者部族之间关系的好坏不仅直接影响着执掌政权是否稳定，部族利益还在民族的构成、干部培养与任命、政策制定与执行中也发挥着越来越大的影响。在此情况下，每当政权做出涉及各利益集团的决策时，以部族为特征的集团矛盾就凸现出来，甚至会铤而走险，采取极端手段让政权为自己的利益服务。如第一次被“郁金香革命”推翻的总统阿卡耶夫是公认的“北方势力的代表”，第二次被“革命”推翻的总统巴基耶夫因出身于南方，被认为是“南方势力的代表”。

在经济领域，吉尔吉斯斯坦的改革家们信奉“民主体制与市场积极的天然联系”的法则，曾经憧憬在短时间中能够建立既有民主又有市场的发展模式。近20年来，吉尔吉斯斯坦与独联体其他国家一起，都程度不同地完成了从计划经济向市场经济的转型。以市场化和私有化为特征的改革使国家经济发生结构性转变。但转型研究的事实表明，尽管民主与市场的相互支持在欧美发达工业文明条件下总体而言得到了证实，但在像吉尔吉斯斯坦这样一个中亚比较落后的山地国家，民主与市场并不一定呈正相关。以欧洲重建和发展银行（EBRD）的标准来衡量，它们无一被视为市场经济国家。伴随着激进的经济转轨，国内生产滑坡、投资下降、财政赤字和债务增加成为吉尔吉斯斯坦经济发展的常态。持续的经济衰退给吉尔吉斯斯坦造成的社会灾难触目惊心。与官僚腐败相对应，普通民众的贫困化十分普遍，极易发生大规模群体性事件，引发社会动荡。

因此，从吉尔吉斯斯坦近20年的制度转型之路来看，一个理想的国家类型并不必然能自动地实现人们的理想，理想的国家类型甚至会践踏人们的理想。制度的转型与稳定并没有相互协调，反而加剧了社会动荡。从当前的绩效来看，吉尔吉斯斯坦20年的发展却与设计者的初衷相背离。在政治和经济领域发生的持续动荡尚难治理，更遑论国家的发展与繁荣了。

二 西方国家治理理论与吉尔吉斯斯坦民主实践的分析

从西方理论层面上讲，20年来，吉尔吉斯斯坦是按照西方理论家所倡导的理想民主政治模式来构建国家的。具有学者风范，发誓要将吉尔吉斯斯坦建为中亚的“民主之岛”的首任总统阿斯卡尔·阿卡耶夫，在刚一上任就遵循西方的民主理论，提出真正的民主“首先应赋予千百万公民民主权利和自由”，看重“一切民主权利和自由的表现，包括言论和出版自由，政党和不受权利意识控制的合法活动”的民主政治。然而，西方政治理论指导的国家改革实践却陷入了治理的怪圈。

（一）“最小国家”演变为“威权国家”

对于包括吉尔吉斯斯坦的独联体国家，早在独立之初，西方政治学家给它们开出了“最小国家”的治理药方。最小国家的“小”不是通常意义上的国家实力或疆域弱小的意思，而是指国家职能范围的最低限度。这一理论的支持者，美国政治学家罗伯特·诺齐克认为，国家的唯一职能就是其政治职能，即保护公民的自然权利不受侵犯。

但是，吉尔吉斯斯坦在实践这种“最小国家”理论时，并没有取得相应的成果。在实际运行中，强势的总统由于符合国家民众依赖权威的传统心理却具备现实的合法性基础。国家在转轨进程中出现了新的政权形态——威权主义。威权主义的特征从美国政治学家林茨的经典描述中可以看到：“政治体系的多元政治属于有限的、不负责任的性质；政治体系没有一套精密的意识形态作为体系的主导，但另有不同性质的心态；政治体系除在某一发展时期之外，并没有广泛而深入的政治动员，以及由领袖一人或者偶然是一小撮统治团体，运用体系的统治权，虽然权力的运用方式欠缺明确的界限，但实际上却是可以预测的。”在这种形态下，所构建的政府本应是公共利益的代表者和实现者，却没有将社会生活中的社会经济利益和要求进行充分的实现和保证，反而变本加厉地运用特定权力谋求小团体或者私人利益。国家的权力核心不再是庞大的官僚机器，而是在以总统为代表的当权者内部形成的官僚特权阶层和既得利益集团，他们也可能不是总统的亲属，但其职位有赖于与总统本人和总统帮的个人关系。这些特权阶层控制着国家最敏感和利益最大的部门，把公共资源当成自己的私家物品来使用，榨取大量的用于投资的社会剩余，却不能提供“集体产品”。在吉尔吉斯斯坦，占人口3%～4%的极少数暴富者多为权力要害部门的领导及其亲友，而全国1/3的人口则处于失业状态。在2005年爆发的“郁金香革命”中，阿卡耶夫总统其家族成员被指控有金融和职务犯罪等106项罪名。巴基耶夫则在权利的驱使下，利用职权使自己的亲属掌握了最有利润的部门，实际上还控制着所有的外国资金。这表明，依据这一理论所建立的“最小国家”不但没有实现对公民利益的保护，反而因国家核心利益集团的腐败贪污，引发了民众普遍的反抗。这样的国家显然不能称之为民主国家了。因此，亨廷顿认为，这种类似于“一党制、集权体制、个人独裁、军人政权以及类似的政权”的威权主义也是一种不民主的体制。

（二）“民主斗士”颠覆“民主政府”

打造民主政权，建设民主政治，毋庸置疑是吉尔吉斯斯坦独立后政治转轨的一个努力方向。按照词源学的意义所界定的民主，是人民直接统治的一种形式。由于这一概念的内涵和外延都很宽，既包括了民主选举政府、自由与平等、公民对政府的监督，又包括了政治的诚实、权力的廉洁、决策的透明性，以及强调参与、竞争、公民美德等。对于吉尔吉斯斯坦应打造一个什么样的民主体制问题，按照现代西方主流政治学家的观点，即把国家是否能够提供合法的竞争和参与的政治制度作为判定国家政体是否民主的主要标准。“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到做出决定的权力”。而“政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举”。美国学者亨廷顿也认为传统的民主概念内涵太多，容易导致“含混不清的规范并不能产生有用的分析结果”，所以只需从“选举”来界定民主就可以了，因为“公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件”。对此，亨廷顿还进一步提出了“民主—不民主”的两分法，把世界上的政体分为“民主”与“不民主”两类。区分它们的标准就是选举：不民主的国家就是“没有选举上的竞争和普遍的选举投票参与”，而民主国家则相反。

借助这些定义，我们较为容易认定吉尔吉斯斯坦政体的民主性质。吉尔吉斯斯坦独立后，政治领域出现了各种政治思潮和群众运动。无论是总统还是议会都已实现了全民公选，并得到宪法的确认。在定期举行的总统和杜马选举中，不同党派、不同团体及不同的候选人基本上以公开、公平及和平的方式进行竞争。

从“选举”来界定民主，虽然有一定的合理性，但在实际运行中，民主与自由、平等、正义等概念一样，被不同的政党、不同的利益集团、不同的政治精英们加以不同的解释，以至于所有不民主的政权都把自己标榜为“民主”的，甚至一些极端的专制也借着“捍卫民主”的口号而推行。

因此，西方理论中把民主简化为“选举”可能会导致概念本意的丧失。仅就形式要素而言，选举无论怎样重要，也只是诸多形式要素中的一个要素。如果没有其他形式要素的存在，比如没有法律保障、公开透明的政党竞争（或党内竞争）、新闻舆论的监督等，选举就不可能达到公平境界。在吉尔吉斯斯坦，整个国家都被卷入“民主”运作过程中，民主形式与本土文化与社会因素（传统的价值观、思考方式及行为习惯等）发生激烈的冲突，有着诸多的表现：如以“政治诚信”为口号的政党各派系之间的冲突、吉尔吉斯斯坦南部与北部地区的冲突、部族和种族冲突、总统集团与权力高层的政治腐败与低效率，以及法律与纪律松弛、民众的暴力的无政府行为等。在更多时候，它表现为政府与反政府力量的分歧。在吉尔吉斯斯坦20年来发生的两次政权更迭中，政府和反政府力量都宣称自己在维护民主、捍卫民主。政府俨然是理性与秩序的化身，而反政府力量则把自己的一切行为看成是“民主斗争”，俨然一副民主斗士的姿态。政府常常不得不以扭曲民主的形式，甚至以各种不得人心的强制性手段控制社会；而反政府运动则常缺乏自律性，其主张和行为容易走向极端化。

20年的发展、实践表明，从西方引进的“民主”显然成了烫手的山芋，它不但没有给国家带来繁荣，反而使政权在“民主化”的氛围下屡遭颠覆。

（三）政治精英操纵“街头政治”

“精英”一词作为西方传统的社会学和政治学的概念，是指对一个社会的历史进程产生重大影响，并“决定国家重大问题的人”所构成的群体。早期的民主概念有理性化的成分，即把民主的前景想象为没有精英存在的人民统治。但随着选举权的扩展，成立大型政治社团机构的需要也增加了，这些社团机构由于庞大而不得不推行官僚化管理，而且无论在什么地方都是由那些有能力、有愿望的人提供一个相互竞争的职业领域，它仍然是精英竞争的一种职业。因此，美国学者约瑟夫·熊彼特认为，民主与其说是人民的统治，不如说是一种政治精英的选择机制。按照西方政治学家看来，在民主社会里，不同的利益群体为争夺资源而展开竞争，可以有效地防止权力的集中，从而形成多元格局。因此，西方理论家高度重视精英的作用，将政治决策看成是政府行政部门试图调和竞争的利益群体之需要的结果，在这一理论中，“寡头统治已被打破，已转变为由各权力集团所组成的多元的、分散的和开放的一团星云”。

毋庸置疑，吉尔吉斯斯坦的转轨历程一定程度上堪称新旧精英的博弈过程。如在2005年“郁金香革命”中被推翻的阿卡耶夫总统来自苏联旧有的营垒，在思维方式和价值观念上代表着过去的传统。而以政权颠覆者巴基耶夫为首的新精英，以“民主”“反腐败”作为西方所重点扶持的人物，则体现西方民主和市场价值，两者进行了毫不妥协的权力争夺。但是，成功夺取政权的政治精英对旧精英集团的财产清算只是为了实现利益再分配。其管理体制依旧，腐败并未减轻，新的精英集团依然面临着被再次推翻的威胁。

精英博弈与斗争更多地体现在国家确立的多党政治制度中。吉尔吉斯斯坦政治转轨之后确定的多党政治体制为国家打造权力多元格局提供了制度保障。但在吉尔吉斯斯坦，这些在独立之后出现的政党，大多是一夜之间出现的，缺乏社会基础。如果按照政治主张来划分其政治派别，已不能够清晰地明确其立场。因为它们通常在国家的未来规划方面没有很大的区别，它们存在的目的却与政治精英或者部族精英的野心相连，以获取政权的支持。

在政治实践中，政治精英主要依靠“街头政治”在政治生活中的颠覆性效果来实现对权力的更替。从竞争手段上看，“民主”与“反腐”常常成为操纵民众“一呼百应”的口号。精英在以组织群众示威游行和参加集会为重要手段进行的抗议活动和集会时，常常由于竞争行为的失范导致流血冲突不断，使整个国家处于混乱无序之中。正如亨廷顿所言，这种“精英内部的分裂可能中断社会和经济的变革进程”。而按照这一标准建构的民主体制又十分脆弱，不能正常地应对由“合法竞争”导致的政权更迭。精英以民主之名动用暴力，民众则被服务于政治精英的政治私利，被误导和操纵，民众的福祉成为权力争夺的无谓祭奠。政治精英的无序行为显然成了吉尔吉斯斯坦社会稳定的一大威胁。

（四）“利益集团”掠夺公共资源

关于西方理论所界定的国家与利益集团的关系，有代表性的观点是“国家是影响利益构成和团体作用的决定性力量，应当寻求在利益团体和国家之间建立制度化的联系通道”。在西方的政治模式中，获批准的公共团体与国家之间建立了一种制度化的合作关系，国家允许获批准的公共团体进入公共政策的决策过程，两者共同协商出台公共政策。而相应的获批准的这一团体亦有义务在自己的领域贯彻该项公共政策，故而国家与社会的分野不再明显。因此，有学者将这一模式称为政治与社会并重模式。

吉尔吉斯斯坦是有部族政治特征的传统国家，不仅南部北部地区的民众都在不同程度上涉及部族利益，而且部族内部或者部族之间关系的好坏甚至直接影响着执掌政权和控制物质财富的特权阶层。每个部族政治精英都有一定数量的追随者，地方部族势力甚至具备了与中央政府分庭抗礼的能力，它们的活动都对国家的稳定和秩序产生重要影响。

然而，国家与利益集团在吉尔吉斯斯坦运行的实际情况是，国家与部族利益集团的合作没能将社会生活中的社会经济利益要求进行充分的实现和保证，由政治的、官僚的和地区部族势力构成的无缝之网，利用所执掌的权力机关和组织动员体系集合地区部族精英和资源，形成一个以国家利益名义行事的部族集团，并对国家的政治起着越来越消极的作用。在制度构建中，国家的治理能力十分有限，政治制度、政府、政治精英、政治体系等体系要素在改革中既不能相互调整完善，也无法缓解利益集团形成的改革阻力，从而无法保证经济转型兼顾效率和公正两大终极目标。部族等利益集团染指国家政权成为一场程序合法的公开掠夺，国家和政府则变成了部族牟利的工具，或者说公共性政治权力成为私有化经济权力的俘虏。只有当国家行使更多的社会管理职能而不仅仅是为了经济发展而被少数权贵俘获时，国家才能得到更好的治理。

由上述论述可以看出，极力移植西方现代性因素、全盘照搬西方理论模式来治理自己的国家，只能扭曲甚至摧毁既有文明体系的完整性。从历史上看，以吉尔吉斯斯坦为代表的亚洲国家没有经历过西方国家发生的文艺复兴、宗教改革、启蒙运动和科学革命等资本主义的变革运动，从而欠缺适合民主宪政生长的自由土壤。从经济上看，吉尔吉斯斯坦经济发展中最基本的工业化和产业结构转换的任务尚未完成，从相对落后的农业国转向较为发达的工业国的任务非常艰巨。因而在现代化的冲击下，西方国家的治理模式并没有给吉尔吉斯斯坦带来成熟与稳定，反而在政坛之中诱发利益集团的博弈和矛盾，时而尖锐，时而彼此妥协，使国家处于持续动荡之中。以政治稳定作为检测国家治理发展的尺度或标准，吉尔吉斯斯坦尚缺乏成功进行国家治理的前提条件。

三 苏联解体后国家制度转型与稳定关系之启示

苏联解体后，世界主题转变为以美国为主导的现代化，在全球化背景下，任何一个民族国家不可能通过闭关自守实现发展。吉尔吉斯斯坦的政治实践表明，发展中国家在选择自己的治理模式时必须处理好几种关系。

（一）政权有效性与合法性之间的关系

国家制度转型是个异常复杂的政治和社会的转型过程，在现实政体中，政府、市场和公民社会的结合方式是多样化的，因而形成多样性的转型模式。而要保持“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性，一个高度有效而不合法的系统不比那些有效性相对较低、合法性很高的政权更不稳定”。

苏联解体后，现代化促使吉尔吉斯斯坦民众的政治意识不断觉醒，以世袭权威或以个人魅力为基础的合法性已不再被民众（尤其是年轻一代）所认可。人们要求现代合法性应满足两项条件：一是统治须以获得公民的同意为前提；二是统治者必须做出政绩。

但新旧权威的更替容易导致权威弱化，政治权威不断转换还会引发合法性危机。一方面，人们从过去的迷信权威、崇拜权威发展到怀疑权威，加上贪污腐败等不公平现象的大量存在，权威的动员和贯彻能力被极大削弱，造成“权威流失”；另一方面，经历两次政权更迭，旧权威日益丧失其约束力和影响力，而新权威的树立需要一定时间。权威流失使得政治机构软弱无力，社会冲突无法得到有效的协调和遏制，社会往往处于极度混乱的状态。政府缺乏权威，徒有虚名，就会导致政局不稳甚至国家四分五裂。亨廷顿在分析发展中国家现代化进程中所出现的种种不稳定问题的原因时就曾指出统治程度的差异要比统治形式的差异更有意义。

此外，现代化“摧毁了合法的政治权力而没有（及时）提出同样也合法的替代物，没有人知道政治权力在哪里，谁是合法的继承人，谁是人们意志的体现者，谁是穷人的卫士、正义的源泉”。官方权威出现失落，社会上各式各样的“替代性权威”极易获得处于迷茫心理的人们的信任。当前国家中的民族、宗教权威以及黑社会势力日益做大，在某些方面、某种程度上替代官方行使权威，长此以往无疑会瓦解公众对政府权威的认同感，对社会秩序的破坏性则更大。

（二）国家治理模式与实现稳定繁荣的目标的关系

苏联在20世纪末期所谓根本性的改革实质打碎了自己赖以生存的国家机器。在这之后，独立的吉尔吉斯斯坦对国家政权体系的重建开始朝着西方现代政治学范畴的民主国家大步前进。但政治结构的剧烈变革往往蕴含着巨大的社会风险，由于在转型过程中缺乏慎重思考，照搬西方模式和理论，反而使国家应对政治和社会生活中的诸多问题时显得软弱乏力：多党制必然要求反对派的合法存在，各派政治力量博弈的结果往往导致选择一个低效甚至是无效的制度；新闻自由必然要求国家放弃对舆论的控制，必然将使国家政权的行为受到更多批评和制约。国家的软弱使各项制度在实施过程中缺乏有效干预，腐败问题泛滥。吉尔吉斯斯坦因走向自由主义而无法建立强大的国家政权，国家由此不能成为有权威的、政治上负责任的政治行为主体，盲目尊崇的民主程序与准则在这里显然与国家稳定与繁荣的目标相违背。因此，国家转型要实现稳定和繁荣的目标并不是容易的事，但是只有充分考虑到国家发展的终极目标后才有可能进一步变革，否则国家的治理只能走向失败。

（三）主流价值观与价值多元取向的关系

苏联时期，社会主义信念作为国家主流的政治价值观已渗透到社会生活的各个方面，对维护社会的稳定和政治局面的安定团结起着重要的作用。但20年以西方为模式的改革实践，使吉尔吉斯斯坦民众不仅淡化和丧失了原有的政治认同和政治信仰，一些与主流政治文化完全相左的政治情感、政治理想等政治价值观呈现多元取向。但“政治参与并非人民影响政治决定之充足条件，大量参与也未必是健康之民主政治的必有现象。大量参与有时不但降低了政治素质，亦是一个政治体内部发生深刻冲突、崩溃之征候”。

但是，参与期望值过高易产生不安定因素。由于内部广泛的社会动员和发达国家强烈的外部“示范效应”，使社会成员对参政寄予了过高的期望。而政治体系的稳定程度取决于政治参与和政治制度化之间的比例。如果政治参与和政治制度化势均力敌，政治体系就是稳定的。如果政治参与的扩大超过政治制度化水平，就会带来政治体系的不平衡，从而造成社会动荡。对吉尔吉斯斯坦而言，社会利益关系的急剧调整造成利益分配上的不均衡，极大地触发了公众的参政热情，但在制度运行过程中，政治制度的民主性和开放性尚不足以满足他们表达利益的要求。吉尔吉斯斯坦的政治实践表明，由于无法处理好政治参与和政治制度化的关系，使非制度化参与甚至暴力参与大量出现，给社会稳定带来巨大威胁，甚至导致了政府的更迭。

综上所述，在一个国家中，政治稳定为民主政治的发展提供了前提条件。在发展中国家，政治稳定是检测民主政治发展的尺度或标准。谋求政治稳定是任何国家在治理过程中期望的结果。在民主的政治体制中，稳定当然可以通过自由制度的发展而得到增强甚至激励，但是，表明原因的箭头也可以指向相反的方向，在政治转型中会有引起不稳定的多种因素。我们对政权有效性与合法性、国家治理模式与实现稳定繁荣的目标、主流价值观与价值多元取向等三对范畴的关系的考察，将有利于进一步分析吉尔吉斯斯坦在具体治理困境中的症结，为维护社会稳定提供理论依据。

本文摘自《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）

2011年第3期