第二节 小布什政府在伊朗核权利上的让步

2002年秋，伊朗秘密核活动被曝光后，立即引起美国的关注，声称将伊核问题提交联合国安理会，并主要通过欧盟在美伊间进行斡旋，传达美国的条件和要求。小布什政府在对待伊朗的核权利上执行的是“合法的歧视”（legitimate discrimination）政策。“合法的歧视”旨在堵住《不扩散核武器条约》的漏洞，其要义是由相关国际机构，最好是联合国安理会，制定补充性法规，拒绝承认个别“关注国”（state of concern）拥有发展铀浓缩能力的权利，从而阻止其滥用该条约所规定的和平利用核能的权利而秘密发展核武器。《不扩散核武器条约》把世界各国分为核国家和非核国家。“合法的歧视”思想更进了一步，把非核国家再分为“关注国”和“非关注国”，后者被准予拥有并使用铀浓缩设备进行核能的和平开发和利用，而前者则被剥夺这种权利。

尽管因存在着争议和操作上的困难，“合法的歧视”思想并没有上升为国际法，但小布什政府在应对伊核问题上还是践行了这种思想，特别是在第一任期内，小布什政府力图阻止伊朗进行任何核活动。伊朗秘密核设施被曝光后，美国政府警告伊朗停止开展与铀浓缩相关的活动，并要求国际原子能机构理事会根据国际原子能机构规约寻找伊朗违反其应当承担的保障监督义务的证据，然后向联合国安理会汇报，以对伊朗进行制裁。但是包括大多数欧洲国家在内的许多理事会成员国反对把伊朗核问题提交到安理会，主张给予伊朗更多的时间与国际原子能机构合作以解决其过去的核活动问题。

2003年10月21日，英法德三国外长飞抵德黑兰与伊朗政权进行直接会谈并与之达成了协议。伊朗同意签署《不扩散核武器条约》附加议定书，完全公开其核计划，暂停铀浓缩活动和后处理活动，加强与国际原子能机构的全面合作。2003年12月18日，伊朗签署了“附加议定书”。但伊朗合作的时间很短。2004年6月末，伊朗最高领袖哈梅内伊说伊朗拥有完备的核燃料循环系统是至关重要的，因为如果不这样伊朗将依赖其他国家，并易受到出于政治动机而中断核燃料供应的影响。2004年9月，伊朗开始了铀浓缩活动。在制裁压力下，伊朗于2004年11月14日与欧盟三国缔结了巴黎协议（Paris Agreement），接受欧盟的要求，继续暂停铀浓缩和铀转化活动，欧盟三国则承诺对伊朗提供民用核技术援助和举行贸易谈判。但由于欧盟没有在伊朗履行协议时兑现其承诺，更由于美国在伊拉克和阿富汗日益陷入困境，加之伊朗新任总统内贾德上台，2005年8月1日，伊朗通知国际原子能机构它将在伊斯法罕重启铀转化活动。当年8月8日伊朗拆除了国际原子能机构在其核设施上打的封条，在伊斯法罕开始了铀转化活动。此时，伊朗进行铀转化活动被欧盟看作越过了红线。在欧盟的推动下，2005年9月24日，国际原子能机构理事会宣布伊朗违反了《不扩散核武器条约》，警告伊朗如果在下次会议前仍不遵守条约，就将把此问题提交联合国安理会。随后，欧盟向伊朗明确表示，只有在伊朗暂停铀浓缩计划的情况下，才愿意与伊朗退让重新谈判。这表明欧盟做了让步，把红线的位置由原来的“伊朗进行铀转化”退让至现在的“伊朗进行铀浓缩”。也就是说，欧盟首次开始接受伊朗进行铀转化活动，承认了伊朗拥有进行铀转化的权利。由于欧盟是代表美国说话的，因此也可以认为此时小布什政府在伊朗核权利上首次做出让步。自此，迫使伊朗停止铀浓缩活动成了小布什政府对伊朗政策的核心目标，换句话说，小布什政府只勉强默认伊朗进行铀转化活动。铀转化是进行铀浓缩等的基础性活动，这一点可以从上文提及的核材料生产流程中看出来。

内贾德总统上台后不久，伊朗大大扩展了其核活动，同时联合国和美国也不断追加制裁，并把制裁的取消同伊朗遵守安理会决议挂钩。但伊朗坚称其核活动每一步都是无法逆转的，从而就为日后的会谈不断设置了使伊朗核权利一次比一次扩大的底线，使美国越来越难以坚持其限制伊朗核活动的底线，不得不在伊朗核权利上逐渐让步。

美国政府对伊朗请俄罗斯帮助其完成布什尔核电站建设也非常关切，并不断采取措施大力阻挠该项目的顺利进行。俄伊核协议签署于1995年，美国十分关切。多年来，美国官员为其关切提出的主要理由是：核电站能够帮助伊朗的科学家获取宝贵的技术和经验甚至武器级核材料；核电站能够被伊朗用做发展核燃料循环技术的借口，包括核燃料的加工和铀浓缩。总之，美国认为俄罗斯帮助伊朗建设布什尔核电站有明显的核扩散危险。美国政府从一开始就采取利诱、威逼等各种方式，试图迫使俄罗斯放弃与伊朗的所有核协议。对此，俄罗斯不同意，最终只答应把其与伊朗的核合作限于完成布什尔核电站的第一座反应堆装置，为其提供燃料并训练伊朗专家管理此电站。许多美国人认为，在俄罗斯拒绝与伊朗在核燃料循环技术上进行合作以后，伊朗将会对布什尔核项目工程失去兴趣，从而将永远无法完成核电站建设。美国还不遗余力地成功劝说乌克兰、捷克等国的公司远离布什尔核电站项目。然而伊朗并没有失去建设布什尔核电站的兴趣。尽管有美国的压力，2005年2月28日，俄罗斯还是与伊朗签署了一个协议。根据该协议，俄罗斯向伊朗提供核燃料，但布什尔核电站产生的核废料应被运回俄罗斯。此时，美国只有面对现实而改变原有立场，对该协议表示欢迎，认为这将使伊朗没有必要建设自己的铀浓缩设施或发展独立的核燃料循环能力。这就是说，表面上美国认为伊俄间关于把核废料运回俄罗斯的协议使俄罗斯参与的核电站建设不再是个问题了，不再具有核扩散危险了。其实，2005年伊俄核协议远未消除美国的忧虑。美国认为，尽管布什尔核反应堆在国际原子能机构的监督之下，但如果伊朗在此反应堆运行三年以后退出《不扩散核武器条约》，届时反应堆及乏燃料中将含有足以制造数枚核武器的钚。实际上，美国一开始反对但后来接受俄罗斯参与伊朗布什尔核电站建设，还有一个更重要的原因——2006年美国等西方国家与俄罗斯达成了一个交易：西方同意在关于伊核问题的联合国制裁决议中不提及布什尔核电站，作为交换条件，俄罗斯支持相关制裁决议。安理会后来通过的3个（1747号、1803号、1929号）制裁决议也没有提及布什尔核电站。

上述情况表明，美国一开始反对伊朗通过建设布什尔核电站行使其和平利用核能的权利，但后来至少表面上默认了伊朗的这一权利。不过，其让步的一个重要原因是为了获得俄罗斯在推动联合国对伊制裁方面的支持，同时联合国对伊朗的制裁条款虽然没有提及布什尔核电站，但在客观上也减缓了俄罗斯帮助建设此电站的速度。