第一节 研究背景和意义

一 研究背景

21世纪的高等教育正在面临挑战和变革。首先，高等教育规模扩张带来了高等教育财政格局的变化，也产生了入学和就业等一系列问题。其次，规模扩张必须与劳动力市场相对接，否则将对就业格局产生长期而深远的影响并对高等教育入学产生负面影响。最后，鼓励和引导大学生参与基层服务政策试图缓解上述问题，但效果欠佳。

（一）高等教育规模扩张及其伴生问题

高等教育大众化进程中两个突出的问题是家庭经济困难学生“入学难”和大学毕业生“就业难”。

自1999年“扩招”以来，中国高等教育毛入学率从1997年的9.07%增加到2002年的15%，提前实现了高等教育从“精英”阶段到“大众化”阶段的转变。2013年高等教育毛入学率已攀升至34.5%，在校生总规模达到3460万人^[4]。

同时，中国“收费+资助”的高等教育财政政策的实施使得更多家庭经济困难学生获得入学机会。据统计，中国高校家庭经济困难学生约占在校生总数的23.06%^[5]。学生贷款作为一种有效的学生资助政策，已成为当代全球高等教育财政体系中的重要组成部分，在高等教育规模扩张与财政紧缩并存的格局中显得格外重要，也是中国在转型时期的重大决策。自1999年国家助学贷款工作开展以来，全国累计资助学生998.90万人，累计审批金额1032.08亿元。其中，2013年，贷款审批人数109.10万人，审批金额148.46亿元，负债学生占在校生总数的13.23%。^[6]

作为主要的资助方式，在中国未来的高等教育财政体系中，学生贷款将继续发挥重要作用，学生贷款覆盖面也将继续扩大。据笔者所在华中科技大学学生资助研究中心预测，学生贷款需求将持续增加，并于2020年达到年贷款金额343亿元^[7]。尽管中国对学费价格实行管制政策，但随着入学机会的增加，将有更多负债学生出现。然而，负债学生对四年后的债务负担缺乏预期，在回收机制不健全的条件下，未来的回收工作将更加艰巨。据笔者与贵州省学生贷款办公室工作人员的访谈，贵州省靠着努力催收来维持“零拖欠率”^[8]的可能性将越来越小，因为更多的学生进入这一系统，而他们未来的信息也将更加分散。

与“扩招”几乎同时实施的收费和以学生贷款为主的学生资助政策，大大改变了之前的“免费+助学金”的高等教育财政格局。对于家庭经济困难学生，“入学难”问题得到很大程度的解决。而负债学生毕业后的就业和生活可能受到限制，比如：就业选择范围窄、弹性小，特别是流入次级劳动力市场的学生收入低、负担重、容易拖欠或重新陷入由家庭分担债务的困难境地，生活质量较低，这影响了学生贷款的回收。

高等教育规模扩张是全球趋势，它大大提高了中国的毛入学率，社会和个人都从中受益，然而家庭经济困难学生资助、大学生就业以及学生贷款回收等问题随之产生，亟须解决。

（二）大学生“就业难”对贷款回收及高等教育入学的挑战

大学向广大群体敞开大门，同时也意味着更多的大学毕业生涌入劳动力市场。扩招以来，中国大学毕业生规模持续增加（图1—1）。2015年大学毕业生达到749万人，加上2014年未就业大学生，2015年实际需要就业的大学生超过850万人。考虑到人口发展的惯性，这种高就业压力的状况很可能延续数年。另外，中国高校毕业生就业总量大，结构性矛盾突出，人才的区域供需矛盾十分突出。大学生“就业难”一方面冲击着普遍的高等教育入学的个人需求，另一方面也影响到负债学生的债务负担以及家庭经济困难学生的入学需求。

图1—1 2001—2015年全国高校毕业生人数^[9]

学生贷款的产生背景趋同，但造成回收困难的原因各异。研究表明，发展中国家回收低效的主要原因之一是“就业难”带来的负担重、偿还困难。

关于中国存在的劳动力市场分割及其形成的原因、影响因素等问题，国内外学者的实证调查和理论讨论可谓汗牛充栋，主要的共识是：中国劳动力市场存在体制性分割^[10]（区域、职业内、职业间），收入差距大，且职业代际流动性差。就业的制度环境会导致大学生就业面临困境，且对学生毕业后的债务负担，对学生贷款的偿还和回收带来负面影响。

中国的国家助学贷款实施15年，其间问题层出不穷，政策调整有20次之多。如果说由于学生贷款的政策性与商业性的“价值冲突”，导致1999年试点之后的5年间出现了“放贷难”问题，并一度成为全国瞩目焦点^[11]，那么国家开发银行积极介入，引入“开行模式”可谓水到渠成。但问题是，从一开始就出现的“回收难”问题却并没有因为国家开发银行的介入和一系列改革措施而得到彻底解决。受到2008年金融危机和国家宏观经济环境持续低迷的影响，大学毕业生就业形势严峻，助学贷款不良还款率上升，2010年至2013年逾期贷款达到1.02亿元^[12]。

高等教育入学和学生贷款回收与就业的关系密切。促进大学生就业，是取得人力资本投资个人收益的唯一途径，是学生贷款高效回收的保证，也是保障大众化进程中高等教育持续健康发展的根本手段。

（三）政府鼓励大学生参与基层服务但呼声不高

大学生“就业难”的表征不是整体的供给过剩，而是劳动力市场的结构性失衡。一方面是“无业可就”；另一方面是基层劳动力匮乏。作为“调结构、促增长”的手段之一，十年来鼓励大学生参与基层服务的政策层出不穷。基层服务人员匮乏是劳动力市场分割的必然结果，而短期的大学生志愿活动难以满足基层持续发展的人才需求。那么，什么样的措施可以有效吸引大学生到基层服务？现行的学生贷款债务减免或学费补偿是否可以起到这样的效果？

解决问题的思路，有些来自理论推演，大部分则来自实践经验，政府鼓励大学生参与基层服务就属于后者。类似政策在全球许多国家实行，特别在美国实施的历史最长——20世纪60年代沿用至今。中国的大学生基层服务政策首先出现在2004年在湖北省实施的“农村教师资助行动计划”^[13]（简称“资教”计划）中，其次是2006年正式出台的国家助学贷款代偿资助政策（简称“代偿”政策），以及改革后重新出台的2009年国家助学贷款代偿和学费补偿政策（简称“代偿和补偿”政策）等。

“代偿”政策旨在对到规定艰苦地区、艰苦行业工作的负债学生，由中央财政代偿其本金和服务结束前的全部利息。尽管政府愿意拿出资金投入这一项目，但政策落实情况却差强人意。2006年关于“代偿”政策的第一次全国工作会议上，教育部下达了2007年中央部属高校代偿生4726人的任务，占当年毕业的中央部属高校负债学生的4.95%。^[14]从2007年12月的两次上报数据汇总情况看，代偿生只达到原定任务的1/3（1500人左右）；而最后的审批结果则更令人失望，只有700余人获得代偿。^[15]

为什么一项理论上对降低债务负担和促进基层就业都有利的政策却吸引不到学生呢？据初步了解，中国的代偿政策存在几方面问题：激励不足；公平隐患；机制“可溶性”差；与其他机制不对接。对于即将毕业的学生，他们对这一政策的参与意愿如何？影响因素有哪些？什么样的条件是愿意接受的？这些都是有待调查的问题。另外，对于中国这样一个人力资源大国，要想充分发挥这项政策的作用，必须扩大覆盖面，向其他地方院校辐射，而是否具备这样的必要性和可能性？如何增加政策的吸引力？此外，一旦推广，代偿政策涉及的财政补贴数额巨大，使得我们也必须考虑财政支出效率的问题。

上述现实问题和政策缺陷，并非中国专有。国际上许多高等教育财政专家曾就学生贷款回收问题做了专门研究，特别对发展中国家实施学生贷款提出过不少建议，大学生基层服务合约就是其中之一。由于发展中国家的实践经验有限，该研究并没有继续深入下去，但至少为我们提供了宝贵的研究线索，揭示其在发展中国家是有记录可寻并且可以实施的。

综上，本书拟解决的核心问题：如何激励大学生参与基层服务？合约与激励理论为本项研究提供了新颖的研究视角和重要的理论基础。大学生基层服务政策实质上是政府和大学生之间签订的基层服务合约。因而，提高政策吸引力的问题就转化为如何设计合约的激励机制，如何激励潜在群体参与基层服务，以及如何激励他们提供令人满意的服务。

本书的核心问题分解：

（1）什么是大学生基层服务合约，其目标是什么？

（2）潜在群体有哪些类型和特征？

（3）如何设计大学生基层服务合约的激励机制？

（4）中国现行大学生基层服务合约方案是否提供了适当的激励？应如何优化？

二 研究意义

（一）理论意义

一方面，本书将合约理论应用于公共政策领域，将丰富和发展合约理论的应用范围。合约理论目前多用于对企业经济活动和经济制度的设计，如保单设计、拍卖活动、电信竞争等，但其设计思想是通过激励相容来实现个人目标和集体目标的一致性。本书试图将合约理论以及非对称信息下激励机制的设计思想，应用于对公共政策领域——大学生基层服务合约的研究，将扩大合约理论的应用范围，并对公共政策领域的合约研究及激励机制设计做出有益探索。

另一方面，把经济学中的合约理论引入分析教育问题，将丰富教育经济学的理论体系和高等教育财政理论。学生贷款是高等教育大众化可持续发展以及社会和谐发展的重要保障，而在中国及其他发展中国家的现实条件下，学生贷款本身的可持续发展有赖于配套机制的联动运转。大学生基层服务合约就是在这一财政背景下诞生的实践产物，并有可能作为独立的财政手段，与学生贷款一起，为中国的高等教育大众化进程保驾护航。本书在归纳国际经验的基础上，着重从中国的国情和实际出发，对大学生基层服务合约进行设计，是对这一财政手段在中国实际应用的大胆探索，将丰富人力资本、成本分担、学生资助、学生贷款等高等教育经济与财政理论体系。

（二）现实意义

第一，本书带有较强的实用性，本着“从实践中来，到实践中去”的思想，特别倡导本土化的理论研究。大学生面临就业难，学生贷款面临回收难，基层服务岗位招募难，贷款代偿、学费补偿、鼓励大学生基层就业等一系列政策在理论上可以达到“一石三鸟”的作用，实际上却缺乏吸引力。从现实中提出问题，用问卷调查结合访谈的方法对潜在群体特征进行分析，在此基础上进行合约的激励机制设计，最终再回到实践中，完成对中国现行合约方案的考察与优化。本书的整套方案既是对合约和激励理论的应用，同时也是对合约方案研究的有益探索。

第二，本书基于国际经验对大学生基层服务合约模式的归纳，对国内现行合约方案缺陷的探索和分析，以及所设计的大学生基层服务合约激励机制及优化方案，将对现实中大学生基层服务政策的制定和调整产生指导意义，并为中国各级教育行政部门、高校、基层用人单位等相关机构的管理实践提供参考。大学生基层服务合约方案的优化对家庭经济困难学生的入学、就业和健康发展具有重要意义，对基层服务体系的建立健全起到促进作用，并且有利于社会公平及和谐发展的目标达成。