地方政府融资平台债务风险管理研究
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前言

在国际金融危机和国内经济下行双重压力下,受中央政策的支持和推动,从2008年年底开始,地方政府融资平台如雨后春笋般猛增,成为新一轮地方政府的融资主体。地方政府融资平台的快速发展,推动了地方政府性债务规模的不断扩大,地方政府融资平台成为必须加以关注的债务风险源。一旦地方政府融资平台发生债务风险,将会通过财政、金融和实体经济等传导路径,引发更为严重的债务危机。

为了能够全面地分析地方政府融资平台债务风险的现实状况及发展趋势,本书选择以风险管理理论和政府融资理论为指导,从宏观、中观和微观等层面对地方政府融资平台的债务风险进行识别、评估、预警和治理。其中,风险管理理论是整个研究的“骨骼”,本书研究结构都是以风险管理理论为分析框架;政府融资理论是整个研究的“血肉”,本书研究内容都是以政府融资理论为学术基础。

研究地方政府融资平台风险管理体系之前,本书首先分析了地方政府融资平台的财政逻辑,并在我国投融资体制改革的背景下,梳理了地方政府融资平台的发展史。以此为基础,本书从宏观上讨论了地方政府融资平台债务风险的发生机理和传导路径。这一部分研究为接下来研究风险管理各核心环节奠定了基础,在全书中起着提纲挈领的作用。

全书主体内容包括四个部分,分别从风险识别、风险评估、风险预警和风险治理等角度研究地方政府融资平台的债务风险。这四个部分内容各自成篇,逻辑结构上又相互关联、层层递进,合在一起则构成一个完整的地方政府融资平台债务风险管理体系。

“风险识别”部分,目的在于系统地识别风险及其发展趋势。该部分研究地方政府融资平台债务风险识别的主要方法和测算指标,在对比研究官方机构和商业性研究机构的债务数据后,从总体上,对我国地方政府融资平台债务风险的发展进行趋势测算。案例研究选取了一个地级市的数据,对一个地区的政府融资平台债务风险进行了识别。

“风险评估”部分,目的在于通过定性或定量的研究方法,对存在的风险进行评估。通过比较借鉴现有的定性和定量风险评估方法,结合地方政府融资平台债务风险的实际,提出并研究了分层模糊评估模型的具体方法和步骤,专门用于对地方政府融资平台债务进行风险评估。案例研究展示了如何以分层模糊评估模型为研究手段对地方政府融资平台进行风险评估。

“风险预警”部分,目的在于对风险识别和评估结果进行反馈,为风险治理提供预警支持。以经济风险预警方法为基础,构建了地方政府融资平台债务风险监测和预警系统,包括指标体系、预警界限设置、数据处理和灯号显示系统设置等,为开展地方政府融资平台债务风险预警提供了理论基础和方法准备。案例研究对一个具体的地方政府融资平台公司进行了静态债务风险预警分析和动态债务风险预警分析。

“风险治理”部分,提出了加强地方政府融资平台债务风险治理的政策建议,目的在于通过采取措施,化解当前所面临的债务风险,并防范可能发生的潜在风险。政策建议坚持短期应对措施和长期制度建设相结合的原则,从微观、中观和宏观三个层面,针对融资平台、地方政府和国家制度提出了具有可操作性的风险治理措施。

地方政府融资平台债务风险管理是一个系统工程,也是一个规范与实证紧密地结合的研究课题。为了能够更好地对地方政府融资平台进行债务风险管理,本书在风险识别、风险评估和风险预警部分,以各章节提出的研究方法为指导,进行了大量的案例论证和数据研究。其他章节的分析和讨论,也紧密结合了我国地方政府融资平台债务的发展实际。

在研究和撰写过程中,本书始终坚持以现实问题为导向,但也遇到了较大的难题。众所周知,研究债务风险问题,需要全面准确地掌握债务的真实数据。而我国地方政府融资平台涉及面广,全国多数省市县,甚至部分乡镇政府,都建立了融资平台公司。地方政府融资平台在较短时间内实现了全国到处开花,给数据统计工作带来了极大的挑战。从目前来看,数据统计工作主要集中在审计署、银监会等部门。部分商业银行、研究机构也有自己的统计体系,但涉及范围多以局部地区为主。而各个统计部门得到的结论也大相径庭,除了债务数据的可得性困难之外,数据的真实性也难以保证。为了确保研究质量,本书在研究过程中,一方面,重视研究方法的科学性,从实际应用的角度介绍和改进研究方法;另一方面,注重以小见大,选择用局部地区的准确数据为研究对象,希望能够以此提高研究结论的科学性。

主要研究结论包括:

第一,地方政府融资平台是我国财政体制改革的重要产物,推动地方政府融资平台债务规模不断增长的原因很多,最根本的原因在于地方政府的财权和事权不对等。改革开放以来,在投融资体制改革的推动下,地方政府融资平台相继经历了萌芽阶段(1978—1994年)、初创阶段(1994—1997年)、推广阶段(1997—2008年)、爆发阶段(2008—2010年)和治理阶段(2010—年至今)等。引发地方政府融资平台债务风险的因素,微观层面主要来自地方政府融资平台本身,中观层面主要来自地方政府,宏观层面主要来自国家宏观经济运行和制度建设状况。

第二,测算表明,我国地方政府融资平台债务面临严峻的形势,但风险总体可控,部分地方政府融资平台可能存在较大风险危机。测算结果显示,在地方政府可用财力稳健增长的财政条件下,控制好地方政府融资平台新增债务额,则地方政府偿债率可以控制在安全范围内。但是,剔除房地产因素带来的地方财政预算外收入,地方政府融资平台债务风险将显著增强。

第三,通过比较借鉴现有的定性和定量风险评估方法,结合地方政府融资平台债务风险的实际,本书研究并提出了分层模糊评估模型的具体方法和步骤,专门用于对地方政府融资平台债务进行风险评估。这一风险评估模型综合了定性与定量风险评估方法的优势,可以简便快捷地对地方政府融资平台面临的风险状况进行评估。

第四,构建了地方政府融资平台风险预警系统,并提出了宏观经济状况、地方政府发展和融资平台运行三大子系统及其具体指标。借助此风险预警系统,本书以案例研究的方式,对一个具体的地方政府融资平台进行了静态风险预警分析和动态风险预警分析。结果显示,经济过热和过冷都会给地方政府融资平台带来一定的风险,而经济过冷对地方政府融资平台的冲击程度尤为显著。

第五,地方政府融资平台债务风险管理是一个系统工程,需要各方共同努力。微观层面要提高融资平台应对债务风险的能力,重点是要健全融资平台债务动态监测体系、提高融资平台债务风险预警水平、加强融资平台债务风险治理能力;中观层面要完善地方政府化解债务风险的机制,重点是要构建地方政府多元融资渠道、借助市场手段提供公共服务、加强地方政府后备财力培养、严格控制地方政府债务规模;宏观层面要健全国家防范债务风险的制度保障,重点包括理顺政府之间财政关系、完善政府考核评价体系、逐步放开地方债券市场、修改完善相关法律法规等。

本书是以笔者的博士论文为基础修改而成的。博士论文选题是在导师辜胜阻教授指导下确定的。在选题时,导师就提出要求,要以一个较小的切入点,研究当前经济领域的热点难点问题。选题确立后,导师又多次提出要求,要把研究做扎实、细致。多年来,辜胜阻教授渊博的专业学识、严谨的治学态度、丰富的管理经验和诲人不倦的精神,都对我产生了深刻的影响。

本书在撰写和修改过程中,许多高校和研究机构的专家学者认真阅读了未定稿,并提出了宝贵的修改意见,使全书的逻辑更加清晰,细节更加完善。感谢中国社会科学院经济研究所剧锦文教授、中央党校经济学部韩保江教授、北京师范大学经济与工商管理学院高明华教授、清华大学公共管理学院巫永平教授、中国社会科学院政府政策与公共管理系刘艳红教授、北京邮电大学经济管理学院茶洪旺教授、北京师范大学经济与资源管理学院张琦教授、华东师范大学社会发展学院张文明教授、云南省社会科学院边明社教授、全国人大财政经济委员会彭森副主任、中国社会科学院研究生院刘迎秋教授、邹东涛教授和谢朝斌教授、北京大学金融信息工程系窦尔翔教授,以及同学覃毅、刘伟、曹誉波等人提出的修改意见。感谢我在审计署、银监会以及地方审计局工作的朋友,协助整理研究数据、提供参考资料,也在案例研究时提出了修改意见。感谢中国社会科学出版社编审卢小生先生为本书出版付出的努力。

最后要特别感谢我的家人。我的父母虽然一直生活在农村,但开明、大度,给了我一颗自由的心灵,让我能够不断追逐内心的活法;他们朴实无华、勤劳善良的品格,对我则是一种无声的教诲。感谢我的哥哥多年来的大力支持和无私帮助。

李东兴

2014年8月