二 既有研究述评

现代意义上的失地农民问题首先出现在资本主义原始积累时期的欧洲，农民大规模失地最早可追溯到15世纪末到19世纪中叶的欧洲“圈地运动”。通过“羊吃人”式的“圈地运动”，资本家用暴力手段获得了资本社会化生产所需的土地和劳动力，并迅速推进了这些国家的城市化与工业化进程。在历经长达数个世纪的农民失地与非农化转移之后，欧美国家失地农民问题到20世纪50年代左右基本解决。由于西方国家农民失地与非农化转移发生的时代背景、体制条件、经济基础等与中国迥然不同，因此这些研究成果对于中国失地农民问题研究的借鉴意义极为有限。

在计划经济年代，由于整个国家城市建设规模不大，加之当时推行了对被征地农民“农转非”的安置政策，因此，那时虽然有农民失地现象出现，但在城乡二元严重分割的制度框架下，失地农民问题并没有显现出来。改革开放后推行的家庭联产承包责任制虽然在“明确责、权、利，提高农村生产力”方面获得了巨大的成功，但农地也被农民赋予作为基本生产资料之外的其他意义，^[10]这在一定层面上为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。而随后我国发生的三次大规模“圈地热”，城镇面积急速膨胀，工业园区、开发区蜂拥而上，失地农民数量激增，由此引发的社会矛盾和社会问题不断凸显，学术界对此问题的理论探讨也相应跟进。综合起来看，已有的研究成果主要集中在以下几个方面：

（一）对农民土地权益的考察

学者们普遍认为，现行农地制度缺陷是导致失地农民土地权益屡遭侵犯的根源。这主要表现在以下两个方面：一是农村集体土地产权不清。有学者指出，虽然《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等相关法律均明确规定了集体土地所有权主体是农民集体，但是对农民集体的组织形式并无明确的界定，这不可避免地造成了农村集体土地所有权不明确。^[11]导致土地征用时，农民集体和个人始终处于被动、弱势的地位，缺乏必要的知情权、参与权和选择权，只能丧失自己应有的权益。^[12]在我国土地公有的条件下，政府既是城市土地的“地主”，又是国民经济的管理者，这种双重身份决定了政府可以随时以征用的名义将农地“征走”，使失地农民处于一种两难的境地。^[13]二是政府行政权对农民土地财产权的肆意侵犯。政府征地审批权滥用，征地程序混乱，征后监管不严，寻租行为蔓延。^[14]陈锡文认为，现行征地制度是导致大量失地农民悲剧的根本原因。^[15]为此，有学者提出，中国的农地征用制度尚需改革，政府的权力应该得到限制。^[16]应当严格控制政府征地权限，规范其征地行为，尽可能少征地，特别是农用地转为建设用地。^[17]也有学者指出，“缩小征地范围”应以满足城市建设用地需求为限，这就要求建立有效的宏观调控机制。^[18]

（二）对失地农民补偿安置问题的审视

征地补偿标准偏低、安置方式单一、土地收益分配不明是学术界对当前我国失地农民补偿安置问题的总体性结论。有学者认为国家征地补偿标准偏低是造成对农民利益剥夺的重要原因。现行《土地管理法》规定的征地补偿标准不能真实地反映被征土地的价值，由于“公共利益”范围界定模糊，导致政府征地中未能区别征用和征购的补偿差别。^[19]对于失地农民的安置问题，有学者认为，征地补偿是由于土地被征用而起，是一次性的，而安置涉及失地农民的长远生计，是个根本性问题。招工安置是计划经济的产物，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，它已失去原有的意义和作用。^[20]在市场经济条件下，让失地农民自谋职业是有效的选择，但是必须相应建立起完善的社会保障制度。对失地农民的安置，在用低保兜底的同时，一方面要提高补偿标准，一方面要探索系统性的安置办法。^[21]为此一些学者还提出将农民土地补偿费作为各项开发性项目的投资转化成为生产性的物质资本，从而通过股金分红或租金收入进行“开发性安置”的思路。^[22]对于土地补偿收益分配问题，有学者认为，由于农民的土地使用权的原始取得既非继承又非购买，而土地的用途变换所产生的增值是来源于国家和社会的投资，因而，其增值收益理应回归社会和国家。^[23]周诚教授认为，我国农村土地集体所有是一种“共同共有制”而非“按份共有”，因此，农地补偿费应交由农村集体组织作为公积金留存，而不应该直接支付给土地被征占的农民。^[24]与上述观点不同，一些学者认为土地补偿收益应该给予农民。杜业明认为，《农村土地承包法》明确赋予了农民的土地承包权已经发展成为一项独立的物权，其法律地位应该得到相应的尊重。^[25]美国农村发展研究所所长罗伊·普罗斯特曼先生经过精密的测算后指出：按照不同的贴现率，中国农民30年土地承包权的净现值相当于土地价值的75%—95%。因此，土地被征用后，土地承包权人应得到土地补偿费用的75%—95%。^[26]

（三）对失地农民就业问题的探讨

就业是民生之本，对农民来说，拥有一份土地使用权，也为自己带来某种身份和职业的认同。失地之后，农民虽然手持城市“绿卡”，却缺乏在城市安身立命的手段和技能，这种“漂泊无依”的状况自然引起了学术界的注意。学者们普遍认为，被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源，要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。针对失地农民就业所面临的困境，有的学者分析了失地农民自身存在的不利因素，例如农民自身素质低下，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低下；^[27]有学者从就业市场环境角度分析了造成失地农民就业困难的社会根源，认为在城市劳动力市场供大于求的结构性失衡状况下，加之就业市场对失地农民客观上存在的制度性排除和社会歧视等因素综合作用，失地农民一般只能从事一些收入微薄、稳定性差、技术含量低的工作，长期处于失业的边缘。^[28]面对失地农民就业难题，许多学者提出了促进失地农民再就业的建议。如有序推进城市化进程；着力促进经济社会发展；丰富就业岗位，加大培训力度；实施保护性就业措施，建立失地农民就业保障金，鼓励失地农民自谋职业，发展第三产业完善就业服务体系等。^[29]

（四）对失地农民社会保障问题的分析

土地是农民的命根子。对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是生产资料，同时又是农民的生存保障；失去了土地就意味着失去了重要的收入来源，同时也就失却了其赖以生存的保障。所以建立失地农民的社会保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。为此，学术界给予了较多的关注，形成的研究成果非常多：

一是对失地农民生活无保障现状的描述。大多数学者认为，失地农民成为城市化和工业化最大的受损者，许多农民失去土地以后，生活水平明显下降，成为新的弱势群体。如葛如江等对城市化浪潮中失地农民艰难生活的调查；^[30]刘丽英以新闻报道的形式，阐述了失地农民所遭遇的生活困境；^[31]2004年全国政协会议第一号提案中，也对失地农民生活无保障的现状做了深入的调查，要求社会各界高度重视失地农民的社会保障问题。

二是对失地农民生活无保障原因的阐释。失地农民生活无保障的原因可以归纳为以下几个方面：首先，失地农民得到的补偿费严重偏低，补偿费发放后的两三年内，大部分家庭补偿费全部用完，难以保证生活水平不降低。^[32]其次，失地农民非农化转移艰难是造成其生活艰难的主要原因。由于很多地方均对失地农民采取货币化补偿的安置措施，失地农民就业安置基本上不再被政府列入计划，再加上失地农民文化素质和知识技能较低，他们能够找到一份适合自己的有稳定收入的工作难度很大。许多农民失地之后，生活无着落，而且未来的生存、就业都将陷入困境。^[33]再次，现行城乡分割的二元社会保障制度是造成失地农民生活困境的原因。在土地担负着农民生活保障的现实情形下，农民失去土地，也就失去了生活保障。当国家把土地从农民手中征用之后，就应该使农民从一个保障体系进入另一个保障体系。然而，失地并没有使失地后的农民改变农民身份，城市的保障体系依然拒绝他们进入。^[34]最后，农民自身素质的影响。农民总体上文化程度较低，社会转型能力较差，消费没有规划。有学者从农民的消费观念和安置方式之间的内在矛盾的角度指出，“虽然一次性货币补偿和实物补偿简单易行，但是大多数农民对现金消费的短期化行为，导致货币补偿不能起到养老保障的作用”，^[35]随着时间的推移，许多失地农民的生活将会因征地补偿费趋于衰竭而逐步陷入贫困。

三是关于失地农民社会保障体系的建构。一些学者指出，现在应该考虑根据各地经济社会发展条件为失地农民设定不同的保障方式：对在城市中定居并有稳定的收入和生活来源的农民，如果当地财政无力将其纳入城市社会保障体系，可以鼓励其参加商业保险；对脱离土地又丧失工作机会和劳动技能的农民，应在充分调查的基础上建立起最低生活保障制度；对那些有条件的城镇，可以逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，再将其纳入当地统一的社会保障体系。^[36]胡必亮虽然对各地建立自己特殊的社会保障体系的建议不予赞同，但也强调了为失地农民建立多层面社会保障制度是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”，积极引导农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。^[37]在此基础上，部分学者还提出了“土地换保障”的思路，指出应以被征地所承载农民的实际社会成本为依据，建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制，并就失地农民社会保障基金的来源、运行机制和保障体系的内容提出了自己的看法。^[38]

（五）对失地农民“市民化”问题的论述

城市化并不简单等同于城市面积的扩张和城市人口数量的增加，城市社会结构升级转化和城市社会生活和谐融洽才是城市化的根本。而我国城市化是通过行政手段低成本征用农村土地换得城市低成本扩张来实现的。这种城市化路径选择虽然有着历史和现实诸多因素的影响，并且中国城市化也的确取得了举世瞩目的成绩。但是，为城市化推进作出巨大贡献的广大失地农民并没有分享到城市化的果实。^[39]为此，有学者指出，“失地农民市民化问题如果没有及时解决，人数众多的这一群体产生的问题将不仅是他们自身生活的问题，还会对城市市民生活构成危险，更主要的是破坏社会正常的运行秩序，导致社会的无序，这是最严重的后果”。^[40]考察大量有关农民市民化的研究，我们发现，目前学术界多从农民现代性的获取这一视角来理解“市民化”的含义，认为市民化不仅仅是农民社会身份和职业的非农化转变，也不仅仅是农民居住空间的城市化转移，它更是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程（市民化）。^[41]在主动市民化与被动市民化两种理想类型之间，失地农民的市民化过程往往属于被动市民化的过程，他们在市民化过程中面临的障碍性因素与主动市民化的农民相比有所不同。对失地农民市民化障碍的原因探悉，因侧重点不同，目前学者主要是从农民个人因素和社会因素两个方面展开。一些学者认为，农民自身文化素质的低下和劳动技能的缺乏，加之农民生活的散漫和无序性，对城市生活的陌生感、恐惧感导致了失地农民对城市生活的不适应，而部分失地农民固有的不思进取、堕落懒散传统思想更助长了他们奢侈畸形的短期消费行为，使他们市民化进程受阻。^[42]而另一些学者则认为，城市对失地农民政治、经济、文化和社会方面设置的种种排斥是阻碍失地农民市民化的根源。^[43]为促进失地农民平稳有序地实现市民化，研究者大多承认，除了失地农民应努力提高自身素质外，政府提供的职业培训、就业信息网络建设和制度保障尤为关键。^[44]

（六）简要述评

综观失地农民问题已有研究成果，我们可以看到，伴随经济社会的发展和城市化推进中失地农民的大量出现，该问题正日益受到学界的关注和重视，并在城市化过程中农民失地的必然性、失地农民生活无保障问题的客观现实性以及解决失地农民问题的紧迫性和重要性等方面获得了普遍共识，部分学者提出的改革思路和政策主张还得到政府部门的采纳^[45]。这些研究对于我们了解实情、把握现状、探索规律和最终解决问题无疑是十分重要的。然而，要真正寻得失地农民问题的“解”，就应当从深层次探求失地农民问题产生的“根”。因此，从这个角度来审视已有失地农民问题研究成果，笔者以为它们存在着以下几点局限：一是对失地农民主体性的忽视。在已有的研究中，无论是对失地农民生存状况的调查研究、对失地农民“无地、无业、无保障”现状进行的各种归因，还是就建构失地农民保障体系、确保失地农民顺利实现市民化而提出的种种政策建议，我们看到的都是在政策、制度框架下哀怨无助、期盼社会同情、渴求社会救济的失地农民，我们还难以看到有血有肉、有多种需求和愿望的失地农民们的身影。^[46]诚然，在以行政主导的中国城市化进程中，政府相关政策、制度推行对失地农民利益的影响的确是非常巨大的，研究者因此将批判的焦点对准政府所施为的种种“滥权、渎职”行为也是有一定道理的。但是，在一项以保障失地农民利益为主旨的研究活动中，缺乏对利益主体自身权益诉求活动应有的关注，其研究结论的解释力是有限的。二是实证性研究明显不足。已有研究成果或拘泥于制度层面的纯理论分析，缺乏对制度现实运行层面的考察；或局限于经验层面的现象描述，缺乏应有的宏观视野和理论关怀。笔者以为，造成这种局面的主要原因是由于第一手资料的缺乏和研究层面的粗浅，从而使得研究成果对现实阐释不清，提出的政策方案可行性不强。