中国的“马歇尔计划”——探讨中国对外基础设施投资战略(1)

金融危机爆发后，中国的外部环境发生了深刻变化。近年来中国对外基础设施投资既有很大发展也存在一些隐忧。中国应当评估在国家层面积极组织和推动对外大规模基础设施投资的可能性。“马歇尔计划”为中国提供了有益借鉴，也应注意目前中国与当年美国有很多差异。建议把对外基础设施投资上升为重要的国家战略并建立相应的组织和实施框架。

此次金融危机爆发后，中国外部环境发生了深刻的变化。从国际经济环境看，欧美等经济持续低迷，外需不振，贸易保护主义不断升温，这一局面在短期内难以改变。中国庞大的产能本来为全世界而积累，现在面临严重过剩的局面，无疑应当通过扩大内需来转变增长方式。但若从出口导向转向完全的内需拉动，短时间内结构调整过于剧烈，而且意味着中国在一定程度上放弃自身的国际比较优势，放弃在全球范围配置资源并参与竞争的进取态势。因此，主动营造有利的外部条件，通过创造外需拉动出口和经济发展，也是中国应当全力争取的方向。

从国际政治环境看，美国重返亚太，拉拢盟国并分化一些新兴市场国家和发展中国家，试图从周边对中国进行围堵。这需要中国更加主动地巩固和加强与全球的经贸联系，维护和提升对中国友好的力量，同时不放弃寻求与美国等西方国家合作共赢的努力。在2012年G20（二十国集团）峰会期间，一些新兴市场国家提出了基础设施融资的议题，中国亟须在认真研究国内外形势的基础上回应国际社会的关注，在主要的多边外交舞台上发挥应有的建设性推动作用。

综上，应评估在国家层面积极组织推动对外大规模基础设施投资的可能性。

中国对外大规模基础设施投资的可能性

发达国家和发展中国家都存在大规模基础设施建设的需要，中国拥有世界上最大规模的基础设施建设能力

国际金融危机爆发以来，全球基础设施建设进入快速、稳定的发展时期。一方面，亚、非、拉地区基础设施建设普遍薄弱，对基础设施投资有着强劲的资金与技术需求。如东盟（东南亚国家联盟）2010年通过了2955亿美元的发展基础设施投资计划，该计划包括兴建路桥、港口、机场、综合工业区和电厂等717个工程项目，于2020年完成；非洲每年也存在310亿美元的基础设施融资缺口。另一方面，美、欧等发达国家基础设施也面临更新换代，如美国2010年宣布实施500亿美元基础设施升级计划。这为中国企业进入欧美市场提供了良好机遇。

与此同时，中国部分基础设施建设将逐渐趋于饱和。如中国高速公路路网建设已经完成了大约90%，逐渐趋于结束。大型水电项目的建设规模难以长期维持在很高的水平，相应的设备制造能力将逐渐出现过剩和闲置的局面。中国还形成了世界最大规模的铁路车辆、工程机械和普通机床等的生产能力。未来10～20年随着大规模基础设施建设的高潮在不同领域逐渐过去，中国将不断面临部分产业特别是相关制造业产能的过剩。在这一背景下，逐渐加大对外基础设施投资规模，可以及时并充分抓住世界各国对基础设施的巨大需求，在短期内拉动中国施工机械及劳务的输出，带动相关商品和建材出口，消化国内过剩产能。从中长期看可以开拓新兴国际市场，为中国逐渐升级的制造业积累更多的资金，争取更多的缓冲时间，开辟后续发展的市场空间。据测算，2008年中国每1美元的承包工程项目营业额能带动0.37美元的货物出口，且这个系数呈逐年提高趋势。中国民族品牌的汽车和家用电器等的出口目前主要是面向新兴市场国家，这一市场的潜力将随着中国对外投资规模的扩大而被不断挖掘。

提升中国对外投资的国际形象，同时有效保障中国资源能源安全，加强与投资目的国的政治与经贸联系

中国目前对很多发展中国家的投资都集中在资源和能源领域，这些投资项目是在自愿互利的基础上进行的，在实施过程中往往会搞一些配套的基础设施建设。中国因此可以反驳国际上对中国“掠夺资源”的歪曲。但很多投资以资源开发为主要目的是事实，基础设施的建设只是一种副产品。如果中国以对外基础设施投资为主要目标，就将投资的援助性质摆在了第一位，同时并不影响和削弱中国获取资源的能力。因为任何以贷款为主体的投资项目都要求有合理的回报以支持最终的还款。作为投资方中国可以选择受援国，并要求受援国以中国需要的资源作为担保。这是一个双赢的格局，双方的合作从项目层面上升到发展战略层面，受援国可以更加系统地规划和建设本国的基础设施；援助国也可以更主动地选择自己所需要的资源，并在基础设施周围开拓更多的合作空间。援助国与受援国的政治与经济联系可以在更加健康和全面的基础上得到发展。

以本币输出资本创造外需，追求广义的国际收支平衡

经过几年的努力，中国贸易和经常项目顺差已经大幅缩小，顺差占GDP之比处于正常区间。但在目前中国储蓄率高于投资率的大背景下，完全消除顺差可能并不现实。在资本项下输出资本，从而实现经常账户和资本账户综合的国际收支平衡更具现实意义。这种广义的国际收支平衡模式也是日本、德国和新加坡等国多年来所采用的。它避免了将贸易和经常项目顺差过多地转化为外汇储备。

在对外投资的币种选择上，可以使用美元和欧元等可兑换货币，但也应尽可能使用人民币。美国次贷危机和欧债危机的爆发，以及人民币币值的相对稳定，使得人民币逐渐成为国际投资者新的投资币种。而人民币通过境外直接投资、基础设施项目贷款和股权投资等资本项目渠道输出，可弥补仅仅依靠贸易渠道输出的不足，并通过增加离岸人民币供应的方式缓解人民币升值压力。此外，通过资本项目渠道输出的人民币，大部分将直接形成对中国商品和劳务的需求，等于创造了外需，或者等于是将内需的范围扩大到境外。

马歇尔计划提供的有益借鉴

在一定程度上，中国当前所处的国际环境与当年美国实施马歇尔计划的经济背景相类似，即海外存在大规模基础设施建设需求，本国拥有充足资金、过剩商品和闲置生产力等。马歇尔计划的主要内容是：美国通过财政拨款“援助”西欧各国，作为复兴战后经济之用，受援国必须购置一定数量的美国货，尽快撤除关税壁垒，取消或放松外汇限制；受援国要接受美国监督，把本国和殖民地出产的战略物资供给美国；设立由美国控制的本币对应基金（counterpart fund，作用是将马歇尔计划的援助资金转换成为由当地货币构成的资金）；保障美国私人投资和开发的权利。当然，马歇尔计划还包含削减同社会主义国家的贸易、放弃“国有化”计划等较强烈的“冷战”色彩的内容。

1948年4月~1951年6月，马歇尔计划实际财政拨款共计125亿美元，相当于马歇尔演说当年美国GDP的5.4%左右，占整个计划期间美国GDP的1.1%。欧洲几个大工业国获得的援助相对较多。而相对于曾经的轴心国和中立国，美国对盟国的人均援助数量明显更多。马歇尔计划不仅加速了西欧经济的发展，同时也促进了美国产品的出口，巩固和扩大了美国在欧洲的政治经济影响。

当前的国际政治与经济环境，以及中国自身国情与美国实施马歇尔计划时既有相似之处也存在诸多差异。相似之处上文已经提到，主要的差异在于，当时美国经过第二次世界大战确立了在西方世界的霸权地位，并与苏联、华约为主的社会主义阵营酝酿“冷战”，同时美元已经成为主要的国际储备货币。中国是在美国西方主导的国际秩序的背景下试图走和平发展之路，人民币甚至还没有实现完全可兑换。这一差异必然对中国对外基础设施投资的战略、渠道和方式产生深刻的影响。

尽管存在很大差异，马歇尔计划对中国在当前形势下开展对外基础设施投资仍有较大的参考价值。

中国对外基础设施投资的发展与隐忧

近年来，中国对外基础设施投资规模、水平、能力不断提高。据商务部统计，截至2011年年底，中国企业累计签订对外承包工程合同额8416亿美元，完成营业额5390亿美元。特别是2011年，合同额和营业额双双突破千亿美元，分别达到1423亿美元和1034亿美元。业务范围遍布全球180多个国家和地区，涉及道路、桥梁、电站、港口、通信、石油、化工、冶金、水利等基础设施建设的各个领域；承揽方式从最初的分包和承包施工，发展到以工程总承包为主要业务方式，部分企业开始涉足特许经营、公私合营等项目模式。2011年中国有50家以上工程企业入选“全球最大225家国际承包商”，其中20家位居前100名内。很多项目工程在当地被评为标杆工程，为企业积累了充足的经验。

与此同时，中国对外基础设施投资也存在一些值得关注的问题：

一是在政策和机制上缺少国家层面的设计、规划和协调。中国尚未将对外基础设施投资提升到国家层面，缺乏总体对外基础设施投资战略，缺乏与中国外交战略、走出去战略、贸易战略、援外战略的整体协调、实施规划与国家标准，尚未明确对外政策性金融机构的定位和立法。

各部委及金融机构之间缺乏有效的协调机制。目前对外基础设施投资参与方除了国内企业、金融监管部门、政策性及商业性金融机构外，还包括发改委、商务部、财政部等涉及对外双边援助的部门，由于缺乏协调容易出现多头管理、责任不清、监管不力等体制性问题，导致大量国内企业在走出去的过程中进行恶性竞争，协同作战能力差。这些都影响中国整体利益的实现。

二是投资模式单一，融资渠道受限。当前对外基础设施投资主体以国有大中型企业为主，占90%以上。工程总承包居多，权益投资比重较小。据统计，2010年至今中国对外权益投资为60多亿美元，占整个基础设施投资的7%。此外，同发达国家相比，中国尚未充分利用多边开发金融机构进行基础设施投资。

从融资渠道看，主要通过国家开发银行和中国进出口银行贷款，很少通过项目在境内外发行债券来支持对外基础设施投资，也缺少财政支持的无偿援助赠款与商业性贷款的配合。同国外企业相比，中国对外投资融资渠道比较单一。人民币贷款的支持也并不容易获得。一方面境内人民币贷款利率较高，提高了企业融资成本；另一方面，中国商业银行对境外项目的参与度不高，认为相关国内企业负债率高，境外项目贷款风险大，不愿提供贷款。此外，受能力和理念限制，国内企业较少采用国际流行的BOT（建造—经营—移交）、PPP（公私合伙或合营）等方式进行对外基础设施投融资。

三是企业缺乏项目长期运营经验，转型发展受到制约。在目前强调转型的大背景下，企业开始逐渐从原有的工程建设承包向股权投融资方向转变，但缺乏经验和成熟的运作机制，企业的人事任命和决策机制尚未完成相应的转变，制约了企业走出去的步伐。

四是面临投资壁垒、外媒炒作和激烈的国际竞争。部分发达国家投资壁垒较多，基础设施投资门槛很高，中国企业达不到相关标准。且大中型国企是中国对外基础设施投资主力，不时成为外媒炒作的政治话题。此外，日本、韩国等国有多年参与国际基础设施投资的经验，中国企业面临激烈的市场竞争。

五是专业中介机构能力不强，企业“走出去”面临多重挑战。与国际同行相比，中国专业中介机构如银行、律师和会计师事务所及专业咨询机构等多受限于语言劣势、文化差异和人才短缺等因素，专业能力较差，特别是国际调研、设计和咨询等能力不足。这些都会影响中国对外进行大规模和高水平的基础设施投资。

对中国对外基础设施投资战略的设想

把对外基础设施投资上升为国家战略并建立相应的组织和实施框架

对外基础设施投资与“走出去”战略、海外市场开拓战略、资源与能源战略、对外援助战略和国家安全与外交战略密切相连，是国家顶层发展战略的一部分，要加强统筹协调和整体设计规划。可成立国务院对外基础设施投融资协调领导小组，成员包括各相关部、委、行、局及主要的金融机构。相应设立负责日常事务的领导小组办公室，在接受资金援助的国家和国际组织设立协调员或首席代表，负责在投资过程中提出指导和建议，并组织由所在国政府、工商业界及劳工领袖组成的磋商小组，对经济情况进行评估，同时决定资金的具体流向和项目管理。

中国应下决心在国家预算中安排相应的资源给予支持。将各种渠道对外基础设施投资的数额加总并粗略估算，中国今后每年对外基础设施投资规模不会小于1000亿美元（即6300多亿元人民币）。若考虑到今后不断增长的潜力，估计可能每年能至少达到6000亿～10000亿元人民币的规模。如果其中95%是贷款和股权投资，5%为赠款性质的政府援助，那将意味着财政每年拿出300亿～500亿元人民币。这一数字略低于中国2011年财政收入的0.3%～0.5%，占GDP的比重更是小于0.1%，远远低于马歇尔计划的“相对财政负担”。

选择适当的融资渠道和融资方式的组合

综合考虑国际政治环境、中国对外发展战略和中国机构建设的现状，中国对外基础设施投资宜采取统筹规划下的多渠道并举方针。

一是多边渠道，主要应考虑世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行和欧洲复兴开发银行。中国可以与国际金融组织搞联合融资，也可在这些机构设立“中国基础设施贷款信托基金”。这种出资方式有利于提高中国的国际声望，促进中国与世界各国的良性互动，充分利用国际金融组织的还款保证机制及其管理和运作专长，确保资金的安全使用并获得合理回报。从长远看将有助于提高中国在国际金融组织内的话语权。

多边渠道的特点决定了中国应考虑使用外汇储备进行此类贷款融资，规模可在数十亿乃至数百亿美元之间。因为这样既能确保资金安全和最低限度的回报，又能促进外汇储备投资的多元化，分散外汇储备资产风险。与此同时，还应通过财政出资在国际金融组织内并行设立数量与上述贷款信托基金相匹配（如1/10）的“中国基础设施投资技术援助基金”，既可以将技术援助赠款的形式与贷款信托基金搭配使用，有效降低受援国的资金使用成本；也可以以无息贷款方式循环使用，最大限度地发挥财政外援资金的效用，防止财政负担过重。根据中国公司在国际金融组织招标采购中的一贯表现，上述基金在运用过程中可能会有相当比例（至少20%~30%）形成对中国企业在工程承包、设备和劳务出口乃至咨询服务等方面的需求。中国不仅可以利用现有的多边开发机构，还可以同适当的伙伴国家建立新的多边开发机构。开始阶段不必求大求全，可从一两个志同道合的国家开始，建章立制并有效运转后再逐步扩大。

二是双边渠道。选择与中国经济关系密切的国家或国家集团签订政府间基础设施投资合作协定，把官方援助、民间投资、金融机构融资甚至金融市场融资，及基础设施周边开发等都纳入协定框架内统一规划、协调和管理。各类投资者在这一框架内自主决策。这一渠道可以最大限度地为中国与相关国家对外政治经济交往的战略目标服务，把外援与扩大内需结合起来，争取让商业性运作资金回报最大化，在国家层面确保对投资实施过程和成果的管理和保护。但由于资金的风险比在多边框架内实施要大，资金来源应以商业金融机构贷款和民间资本为主，政府开发援助作为重要的补充。可以考虑成立一个国家级的对外基础设施投资基金，规模可达每年数百亿美元，面向全球接受申请，可按需或择优提供援助。

三是充分发挥现有政策性金融机构的作用。国家开发银行和中国进出口银行对外贷款已经超过世界银行和亚洲开发银行贷款的规模。相对于国内其他金融机构，这两家银行已经初步积累了宝贵的专业知识与经验。由于对外基础设施投资规模大、技术含量复杂、项目本身的投资回报有限，现阶段政府应重点支持这两家银行相对集中地进行对外基础设施融资业务，资金来源大部分靠市场发债融资，利率水平随行就市，在此基础上发放非优惠的硬贷款。此外还应由财政拨专款设立政策性对外援助基金，以技术援助赠款的形式对一些宏观效益好但财务效益有限的项目进行支持，摊薄其非优惠贷款资金成本。或将财政来源的资金搞无息贷款，循环使用，最大限度发挥财政资金的作用。

扩大人民币的使用

以人民币进行对外基础设施投资的最大优点是使双方国家的相关企业得以避免由汇率风险所造成的损失，降低投资和运营管理成本。而且人民币对外投资几乎100%形成对中国商品和劳务的需求。因此，无论是多边渠道还是双边渠道，以政府援助形式还是商业融资形式，中国都应至少将人民币作为其中的一部分。随着人民币向资金接受国的拨付，将增大人民币跨境存款的规模，增加离岸人民币的供应，加快培育离岸人民币金融市场的发展，形成一个以实体经济为后盾支持人民币“走出去”，又以人民币“走出去”为杠杆拉动需求的良性循环。

探索与发达国家优势互补、互利共赢的和平发展之路

这一探索能否实现，将在一定程度上影响到中国对外基础设施投资战略能否真正取得成功并可持续发展，甚至影响到中国是以和平发展实现复兴还是以“冷战”的方式重复美苏争霸的旧格局。将国际金融组织作为对外基础设施投资的渠道之一，既是出于经济金融方面的考虑，也反映了国际政治格局的背景。但这还不是探索的全部，中国对外基础设施投资的对象国不仅应当包括发展中国家，也应包括发达国家。在项目具体实施的过程中，也应积极考虑与发达国家的公司合作。中国在国际工程咨询、设计、管理和某些设备制造等领域国际化、专业化水平不高，经验不够丰富，应当通过与发达国家进行灵活多样的合作来实现优势互补、互利共赢。具体方式可以是委托、分包，也可以是人才引进、合资经营或者是在海外并购一些中介机构。这既是经济，也是政治。目前尤其应当将这种合作提高到国际政治的角度来认识并付诸实践。

加强海外投资风险预警和管控，强化企业境外社会责任，提高中介机构竞争力

政府部门要加强对企业海外投资风险监测，为中国“走出去”企业及金融机构规避经济金融风险和东道国政治风险提供制度保障，在企业及金融机构遭遇损失时对其进行援助。中国已发布《对外承包工程行业社会责任指引》，但这只是一部自愿性社会责任标准，且只限于对外承包工程行业。中国可在此基础上推出《企业海外社会责任指引》，并建立相应的奖惩机制，提高“走出去”企业的社会责任感，以维护中国企业整体形象和国家形象。中介机构如咨询设计机构、金融机构、法律机构等要加强自身能力建设，并加快“走出去”步伐。只有中介机构“走出去”，中国企业对外基础设施投资的能力、水平与规模才能可持续地扩大。

最后，在条件成熟时中国领导人可在联合国大会或G20峰会等全球有重要影响力的平台上，向外宣布中国在未来5～10年的对外基础设施投资计划。

（本文作者金中夏系中国金融四十人论坛特邀成员，驻IMF中国执行董事）

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