3.2 地方政府行为变化特点

财政承包制改革采取财权过度下放、中央主要依靠“逆向转移支付”即地方上解获取财政收入的分权模式，1994年分税制改革则形成了财权层层集中、事权层层下移、借助转移支付解决地方纵向财政失衡的分权格局。那么，这两种不同的分权模式对我国地方政府行为进而对经济增长会产生怎样的影响？在正式澄清这一问题之前，本节首先从财政支出和财政收入两个方面考察我国地方政府行为的变化特点，观察其与我国财政分权化改革之间的内在逻辑联系。

3.2.1 地方政府支出行为

图3—6给出了1978—2011年间我国地方预算内支出比率(即地方预算内支出与GDP的比值)以及地方预算内外支出比率(即地方预算内外支出与GDP的比值)的变化情况。由图3—6可以清晰地发现，以1996年为分水岭，我国地方预算内支出比率和地方预算内外支出比率呈现出非常鲜明的“V形”变化特点：1978年，地方预算内支出比率为16.18%，此后虽有所反复，但总体呈现出下降态势，于1995年达到最低点(仅为7.94%)，1996年以来则出现持续快速攀升态势，2011年达到了19.61%；地方预算内外支出比率由1982年的20.39%下降到1995年的11.2%，2010年增加到19.74%。

图3—6 1978—2011年间地方政府财政收支规模

资料来源：1990—2012年间的《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

基于1978—2011年间我国29个省份(不包含港澳台和西藏，重庆和四川的数据合并)的数据，我们同样可以发现类似的变化特点：20世纪90年代中期以前，我国省份地方政府支出规模呈现出持续下降的态势，此后出现较为明显的增加——省份预算内支出比率的截面均值由1978年的21.31%下降到1995年的9.95%，此后持续快速增加，2011年业已超过改革开放初期的水平，达到了22.78%；省份地方预算内外支出比率的截面均值由1986年的27.84%大幅下降到1995年的13.49%，2010年增加到22.93%(见图3—7)。不过，不同省份间的政府支出规模呈现出较大的差异性，其中预算内外支出比率的地区差异性更为突出。财政承包制改革期间特别是20世纪80年代中期以来，这种差异性不断缩小。1994年分税制改革以来则呈现出不断增大的趋势：预算内支出比率的变异系数(即截面标准差与截面均值的比值)由1984年的0.51减少到1997年的0.33，2011年增加到0.45(见图3—7)。

图3—7 1978—2011年间省份地方政府支出规模的截面均值和变异系数

资料来源：1990—2012年间的《中国统计年鉴》、各省《统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

进而，我们将财政支出划分为三类：经济性支出、社会性支出和维持性支出，利用这三类支出占预算内支出的比重来刻画省份地方政府支出结构，以考察省份地方政府的职能定位和支出偏好。其中，经济性支出、社会性支出和维持性支出分别以基本建设支出、科教文卫支出和行政管理支出近似加以度量(贾俊雪、郭庆旺，2008)。^注42由图3—8可以看出，除了改革开放初期以外，省份地方政府预算内支出中，文教科卫等社会性支出的比重一直最高(整个样本期内接近于25%)；20世纪90年代，行政管理费等维持性支出的比重明显高于基本建设等经济性支出的比重，其他时期则恰恰相反。就动态变化而言，20世纪90年代中期以前，省份地方政府经济性支出的比重出现持续下降，此后有所增加，社会性支出与维持性支出的比重进入新世纪以来有所下降，近年来则保持在一个相对稳定的水平上。2012年，三者的省份截面均值分别为9.88%、22.34%和9.33%。省份地方政府支出结构也呈现出较为明显的差异性，其中经济性支出比重的地区差异性最为明显，1995—2000年间有所减小，此后又呈现出明显增大的态势；维持性支出比重的地区差异性在1999年以前呈现出持续增大的态势，此后出现大幅减小；社会性支出比重的地区差异性相对较小，1994年分税制改革以来则总体保持在一个较为稳定的水平上。

图3—8 1978—2006年间省份地方政府支出结构

资料来源：1990—2007年间的《中国统计年鉴》、各省《统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

最后，鉴于县级地方政府在我国整个纵向政府结构中扮演着非常重要的角色，长期以来一直承担着大量经济和社会管理事务，我们进一步考察县级地方政府的支出特点，以揭示不同级次地方政府的支出行为差异。由表3—5可以看出，较省级和地市级地方政府而言，县级地方政府承担着较重的支出事务，特别是担负着沉重的维持经济社会稳定以及促进社会发展的事务，而经济建设支出责任相对较小：1997—2005年间我国县级地方政府预算内支出比率的均值为12.82%，基本建设和农林水利气象支出等经济性支出比重为14.22%，教育和社会保障补助支出等社会性支出比重达到了27.54%，行政管理费和公检法支出等维持性支出比重为21.16%。而且，县级地方政府的支出规模表现出更为突出的差异性：县级地方政府预算内支出比率的标准差为11.21%，最大值为162.2%，最小值仅为0.89%。这一点可以由图3—9得到非常清晰的认识。县级地方政府支出结构也呈现出较大差异性，其中以经济性支出比重最为突出(标准差为7.38%，最大值和最小值为76.59%和1.74%)。具体到两个子样本期，情况有所不同，但变化并不明显：1997—2001年间，预算内支出比率的均值为11.08%，标准差为9.78%，三类支出比重的均值分别为12.78%、27.19%和21.89%，标准差为6.37%、6.66%和5.38%；2002—2005年间，预算内支出比率的均值为14.98%，标准差为12.45%，三类支出比重分别为15.65%、27.90%和20.25%，标准差为8%、6.95%和4.98%。

表3—5我国县级地方政府支出规模与结构的统计描述(%)

资料来源：1998—2006年间的《全国地市县财政统计资料》。

图3—9 1997—2005年间县级地方政府支出规模变化

注：本图以1997—2005年间我国1 938个县和县级市的5%样本绘制。

资料来源：1998—2006年间的《全国地市县财政统计资料》。

3.2.2 地方政府收入行为

由图3—6可以看出，与地方政府支出规模的变化相一致，我国地方政府收入规模也呈现出较为明显的“V形”变化特征：地方预算内收入比率由1978年的26.24%持续减少到1993年的9.6%，1994年由于分税制改革更是出现了“跳跃式”下降，仅为4.8%，此后持续增加但增加幅度较为平缓，2011年达到11.11%；地方预算内外收入比率也呈现出类似变化特点，但1994年以前的下降幅度更为剧烈，此后的增长则较为平缓。此外，对比地方政府支出规模和收入规模的变化可以发现一个非常有趣的现象：1985—1993年间，地方政府收支规模保持了很好的一致性，二者之间几乎没有任何缺口；1994年以来，地方政府支出规模明显大于收入规模，而且二者之间的缺口呈现出不断增大态势。这进一步揭示出1994年分税制改革与财政承包制改革相比采取了完全不同的分权做法，导致地方政府出现了较为严重的纵向财政失衡。而且，即使考虑了地方预算外收入，地方自有财力缺口仍呈现出持续增大趋势。

图3—10表明，省份地方政府收入规模也具有类似的变化特征。不过，若从预算内外收入的角度来看，1994年以来，我国省份地方政府收入规模的增加幅度较小：省份预算内外收入比率的截面均值仅仅从1994年的9.6%增加到2010年的10.8%，这与全国预算内外收入规模持续快速增长的事实形成了鲜明对照(全国预算内外收入比率由1994年的14.69%快速增加到2010年的22.14%)。而且，这种情况在各地区具有很大的普遍性，体现在1994年以来省份地方政府预算内外收入比率的变异系数基本上保持在0.2左右。

图3—10 1978—2011年间省份地方政府收入规模的截面均值和变异系数

资料来源：1990—2012年间的《中国统计年鉴》、各省《统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

1997—2005年间，我国县级地方政府自有财政收入和税收收入规模均较小，而且在2002年所得税分享制度改革以来出现一定幅度的下降：县级地方政府自有财政收入比率(即县级地方政府本级财政收入与GDP的比值)在1997—2002年间的均值仅为4.24%，由1997年的4.54%减少到2001年的4.43%，2005年进一步下降为3.78%；税收收入比率在1997—2005年间的均值仅为3.02%，由1997年的3.79%减少到2001年的3.25%，2005年进一步减少为2.39%(见图3—11)。^注43这与县级地方政府支出规模的变化形成了鲜明的反差。不过，县级地方自有财政收入规模与税收收入规模也呈现出巨大的差异性，而且2004年和2005年以来又有进一步增大的趋势：县级地方政府自有财政收入比率和税收收入比率的变异系数由1997年的0.66和0.70分别减少到2003年的0.51和0.55，2005年则分别增加到0.74和0.87。

图3—11 1997—2005年间县级地方自有财政收入和税收收入规模的截面均值和变异系数

资料来源：1998—2006年间的《全国地市县财政统计资料》。

进一步，我们考察县级地方政府的税收收入结构。目前，我国地方税收收入主要包括两部分，即营业税、农业五税(包括农业税、农业特产税、牧业税、契税和耕地占用税)、车船使用税和资源税等地方税收收入，以及增值税和所得税(包括企业所得税与个人所得税)等共享税收入。由图3—12可以看出，在县级地方政府税收收入中，农业五税占有非常重要的地位——农业五税占税收收入的比重在1997—2002年间接近30%，但随着我国农村税费改革的逐步深入，2004年和2005年出现了大幅下降(分别为24.6%和12.5%)。其次是营业税，占地方税收收入的比重达到了27%，而且随着时间的推移，重要性变得越来越突出(营业税收入的比重由1997年的18%增加到2005年的39%)。增值税收入的比重则基本保持在20%左右，但2005年出现了一个较大幅度的增加，达到了26%。企业所得税收入的比重在2001年为16.8%，2002年所得税分享改革时出现了大幅下降，此后基本保持在6%左右。同样地，我国县级地方政府的税收收入结构也呈现出巨大差异，其中以企业所得税收入比重表现得尤为突出；由于各地农村税费改革的推进步伐不同，因此农业五税收入比重的差异性在2004年和2005年急剧扩大。

图3—12 1997—2005年间县级地方税收收入结构

资料来源：1998—2006年间的《全国地市县财政统计资料》。

需要指出的是，由于预算内收入无法有效满足我国地方政府的支出需要，因此，20世纪90年代中期以来，地方政府开始更多地通过其他渠道来筹措资金。特别地，随着新世纪以来我国房地产行业的快速发展，土地出让金逐渐成为我国地方政府的一个重要财政收入来源。事实上，自土地出让金制度形成以来，我国土地出让金的规模一直在不断增大。2001年，全国土地出让收入为1 295.89亿元，占当年全国GDP的1.37%，占当年地方本级财政收入的18.9%。2010年，全国土地出让收入大幅增加到29 397.98亿元，占全国GDP的比值达到了7.32%，占地方本级财政收入的比值高达69.2%(贾俊雪、秦聪、张静，2014)。

图3—13和图3—14分别给出了2001—2007年间，全国所有地级市、四个直辖市以及省会和非省会城市的土地出让金占GDP的比值和土地出让金与地方预算内收入比值的变化情况。从图3—13可以看出，除了2006年以外，全国地级市和四个直辖市的土地出让金占GDP的比值呈现出不断增加的趋势，其中2007年的增幅非常突出。与地级市相比，四个直辖市的土地出让金占GDP的比值相对较低，而省会城市土地出让金占GDP的比值比非省会城市明显要高出很多。相似地，除2006年以外，土地出让金与地方预算内收入的比值也在不断增加，其中2007年增幅很大。四个直辖市的土地出让金占地方预算内收入的比值相对较低，省会城市则明显高于非省会城市。由此可见，我国地方土地出让金的规模总体上呈现出快速增长的趋势，地方政府对土地出让金的依赖性不断提升。不过，不同地区间由于经济发展和土地市场发展状况不同，具体情况存在着较明显的差异。

图3—13 2001—2007年间土地出让金占GDP比值的截面均值的变化

资料来源：2002—2008年间的《全国地市县财政统计资料》。

图3—14 2001—2007年间土地出让金占地方预算内收入比值的截面均值的变化

资料来源：2002—2008年间的《全国地市县财政统计资料》。

上述分析表明，伴随着财政分权化改革的推进，我国地方政府财政收支行为呈现出明显不同的模式和变化特征：(1)财政承包制期间，地方政府支出规模、经济性支出和维持性支出比重不断下降，社会性支出比重变化不大；1994年分税制改革以来地方政府支出规模和经济性支出比重明显增加，维持性和社会性支出比重出现一定程度的下降。(2)不同级次地方政府支出行为具有较好的一致性，但县级地方政府承担的社会性支出事务较大，经济性支出事务则相对较少。(3)地方政府收入规模与支出规模呈现出较为一致的变化趋势——财政承包制改革期间不断下降，1994年分税制改革以来明显增加，但收支规模不匹配程度呈现出持续增大态势，这在县级地方政府层面表现得尤为突出。(4)地方政府的收入结构也发生了较为突出的变化，税收收入中营业税和增值税的重要性日益增加，土地出让金亦成为地方政府尤其是地级市政府财政收入的一个重要来源。(5)地方政府的收支行为呈现出较大的地区差异性，其中在县级地方政府层面表现得非常突出。