II

如果将1879年出版的《内阁制政府》与1885年出版的《国会政体》做比较，我们会发现，两者在主题、内容和论点上有密切的联系，我们甚至可以说，《内阁制政府》是《国会政体》的先声，《国会政体》则是《内阁制政府》的扩增版，其结构更宏大，叙述更详尽，批判也更深入，但两者的立意和核心思想却是如出一辙。两部作品的写作相隔不到六年，而这一阶段正是新一轮的美国“国家建构”处于酝酿和萌动的时刻。威尔逊应该属于新生代的“国家建构者”（state-builders）群体中的一员，尽管这个群体并不是一个有组织或有统一指导思想的群体。除此之外，年轻的威尔逊自然也怀有一种希望出人头地的雄心。根据《伍德罗·威尔逊文集》的资深主编亚瑟·S．林克（Arthur S. Link）教授的分析，威尔逊希望推动一场制度改革，倡导将经过改良的内阁制政体引入美国，他甚至表示愿意成为这场改革的思想领袖。

《内阁制政府》发表之后，威尔逊紧接着又写作了一篇名为《论辩政府》（Government by Debate）的论文，讨论民意应该如何在代议制政府立法过程中得到表达，但这篇文章的运气不佳，没有得到发表。威尔逊将此视为一种教训，向朋友表示要“在下次试验中（使自己）得到更好的承认”。但他必须等待机会的出现。1879年威尔逊从普林斯顿大学毕业之后，先是进入弗吉尼亚大学学习法律，随后又到亚特兰大与人合办律师事务所，但不到一年就放弃了。他发现自己无法割舍对政治学和政治本身的热爱，尽管父母不乐意，他还是决定于1882年进入约翰·霍普金斯大学攻读博士学位。此时的霍普金斯是美国高等教育改革的先锋，虽然建立不久，但率先从德国大学引入研究生训练体制，强调以科学主义和实证研究的方式来培养学生，并将学术研究与解决现实问题的实际需要结合起来。它的教师队伍中包括了一批新锐学者，有从德国留学归来的历史学家赫伯特·戴克斯特·亚当斯（Hebert Dexter Adams）、新派经济学家理查德·伊莱（Richard Ely），还有像詹姆斯·布莱斯（James Bryce）这样的外国学者。学生中也不乏乐于接受新思想，对改革充满热情而且具有远大抱负的人。

威尔逊在霍普金斯获得了天时地利人和的写作机会。他决定以《内阁制政府》和《论辩政府》两篇文章为基础，继续对美国宪制的研究，并希望将其提升到“理论”高度。1882年，他重读了白芝浩的《英国宪制》，因为这部书使用“新鲜的和原创的方法”使英国政治体制对于普通人来说变得通俗易懂；威尔逊希望仿效这种风格，从美国人的角度写出一部类似的作品，给那些每日还在盲目诵读《联邦党人文集》的美国人带来“一种启示”。威尔逊的更大雄心则是希望自己的写作成为“国家治理（statecraft）必须依赖的一种知识资源”。在写作策略上，他决定将先前的“说教式”（evangelical）改为“解读式”（exegetical），不再提将内阁制政府引入美国之类的建议，而只是“致力于对国会政体做仔细的分析”;他认为这样的安排可以使他的著作成为一种带有历史深度和政治洞见，并“具有永恒意义的宪制批判”，而不是一种应景而作的“政治小册子”。1883年夏，在给未婚妻艾伦·阿克森（Ellen Axson）的信中，威尔逊毫不掩饰地表达了他的雄心壮志：希望做出一种前人从未尝试过的学问，“研究我们体制的哲学”，不是抽象的政治哲学，而是“实践中的和能引人发生联想的”政府制度的运作，因为后者才是“政治学的核心内容”。在这样的雄心与理想的推动下，威尔逊于1884年1月开始写作，仅用九个月的时间便完成了书稿。

《国会政体》的主标题是“Congressional Government”，译者将它译为“国会政体”，而不是“国会政府”，很有深意，应该说是准确地捕捉到并反映了威尔逊的原意，一字之差，韵味有别，意境不同。威尔逊的副标题是“美国政治研究”，有些夸大，全书讨论的重点应该是国会政治。在1900年重印本的前言中，威尔逊自己也坦承，该著不是一部对美国政治的全面研究，而是针对美国政体在实践中的那种“最突出特征”的研究，这个特征便是国会成为“联邦制的中心和主导权力”。章节设计也表现了威尔逊的意图。全书六章，除导言和结语各占一章之外，正文四章，其中三章（第二至第四章）分别讨论众议院、众议院筹款与拨款委员会和参议院，第五章讨论行政部门。从结构看，与白芝浩的《英国宪制》颇为相近，但并不像《英国宪制》覆盖的主题那样全面，因此它更像是《内阁制政府》的一个大型增订版。尽管如此，《国会政体》具有的价值与光辉并不因此而黯然失色，相反，正是因为它采用了比较制度研究的视角，对国会政治的运作进行了一种解剖学意义上的描述和分析，深刻地揭示了美国政体面临的体制困境，并发出了改革旧宪制的号召，它成为同代和后来人认识美国宪制运作、了解早期美国宪制历史的一部经典读本。

受白芝浩的影响，威尔逊将宪法的核心问题界定为“权力的设置、定位与运作”，依此设定，三权分立与联邦制是美国宪法原始设计中的“最关键的内容”，也被后人奉为一种“模范政体”，但在现实政治中，国会已经占据了绝对上风，其意愿也就成为所有立法的唯一动力来源，三权制衡与联邦制等原始宪法原则已经被“国会至高无上的体制”所取代。在第二、三章中，威尔逊描述了国会扩权、侵权的过程，并认为国会滥用了宪法中关于“隐含权”（implied powers）的说法，而联邦最高法院对此竟予以默认，其恶果是导致“立法权优先”的实践，破坏了立法、执法和司法三权平等、相互制衡的原则。参议院拥有批准或反对总统提名的联邦法官任命的权力，实际上将法官的任命权控制在自己手中，胁迫总统按国会意图来任命大法官，这种做法不光侵犯了行政部门的权力，而且也将总统从具有“第一等级尊严”的位置上拉了下来。国会还为了自己的政治需要，行使起调查和管理行政事务的职能，在威尔逊看来，这样做法更是侵犯了行政部门的独立性，将总统及内阁成员变成了按国会命令行事的“办事员”，内阁成员也从总统的“顾问”变成了他的“同事”，总统职位的权威大大贬值。

在这两章中，我们看到许多曾在《内阁制政府》中出现的观点，包括对英美体制的比较。威尔逊认为，美国国会的众议院与英国议会的下议院表面上都是立法机构，但实际上却是两种完全不同的立法机构；英国议会下院的多数党在赢得选举后成为当然的执政党，政府由执政党的领袖人物组成，议会的立法动议由内阁部门首长（同时也是议会成员）提出，公开为立法活动“注入生命力”，立法与行政部门通过内阁成员的连接而转化为一体，内阁的集体负责制则要求其成员在立法被证明是错误的情况下引咎集体辞职，所以英国的内阁制政府是一个有效的、负责任的政府。相比之下，美国国会众议院把立法权划分给四十七个常设委员会分管，如同一个王国的财产被分散成为四十七份，每个常设委员会都如同一个庄园法庭，而委员会主席则如同负责掌管领地的贵族一般，掌握了实际的立法动议权；众议院议长虽然拥有任命常设委员会的权力，但他却无法建立起统一有效的立法规则；其结果是四十七个常设委员会各行其是，不与其他委员会进行沟通和协商，也不追求“共同的和互助的法案”, “步调一致”成为一种奢望；况且，各委员会的立法讨论是以闭门会议的方式进行的，所以公众无法得知立法的内容与细节，立法者也就逃脱了公众的监督，美国政府则变成了一个“由国会常设委员会的主席组成的政府”。

英美体制的差别也通过财政立法的程序表现出来。美国众议院的筹款委员会与拨款委员会不仅掌握财政立法权，并且拥有优先讨论权，但两个委员会与其他委员会一样，从提出立法预案到财政立法结束，都是由委员会一手包干，财政部长虽然每年向国会递交财政需求的信函，但他的意见并不成为国会委员会必须考虑的内容；如此一来，在相当长时间内，联邦政府的筹款与拨款要么是一种“猜测的结果”，要么是“一团乱麻”。在国会大权独揽的情况下，委员会的议员们会毫无顾忌地进行“利益交换”（log-rolling），通过支持他人的立法要求来换取他人对自己的立法要求的支持。相反，英国的财政立法体制则极为透明而简单：预算由一个独立委员会提出，然后仔细征求各方意见和需求，得到内阁各部门的支持之后，由财政大臣提出，整个内阁也将对预算集体负责。

选民与立法过程脱节尤其令威尔逊感到愤怒。他声称，英国体制将议会领袖、行政首脑和政党领袖合为一体，公众可以通过议员或政府来参与立法，立法也因此帮助铸造了一种国家的整体感，然而，在美国“我们缺乏一种构成积极、有效的公众意见的根本条件”，而美国的政客“只能代表他们自己和紧紧跟随他们的一小撮同事和朋友”;因为国会缺乏有效和具有连贯性的政治领导，选民觉得自己被背叛了，眼睁睁地看着游说者们将国会变为谋私的工具，从而怀疑整个国会的政治信用。威尔逊对参议院同样充满了失望。在他看来，参议员因为代表商业界的所有利益本应成为一种钳制力量，但因为参议员与众议员的来源越来越相似，两院的功能也日渐趋同，虽然“国家政治生活变得更加复杂，但我们却未能产生新一代的、能够应对变化条件下的政府管理的领袖人物”，所以美国目前“没有真正的领导力量”。与此同时，参议院因掌握了批准或反对总统对行政部门首长的任命的权利，同时也掌握了批准或反对总统签订的外交条约的权力，所以时常以此要挟总统，将后者变成“一个顺从主人意愿、时时处处服从主人的仆人”；参众两院因此而共同构成了“不可一世的立法专制主义的内在部分”。

《国会政体》的第五章讨论了美国政体中的行政部门，这是令威尔逊觉得最失望的一个权力分支，威尔逊对它的描述也是全书中最不得力的一章，远不像对国会的分析那样透彻。在威尔逊看来，1787年制宪大会设计了一套复杂的权力制衡体制，尤其是在总统选举问题上--总统由总统选举人选举产生，但总统选举人在选出总统之后不再与总统本身发生任何关联；行政部门的内阁成员的任命要由参议院批准，但参议院批准之后便不再有控制行政首长的权力；制宪之父们将权力分散在不同执掌人的手中，目的是防止不同利益联合起来结成权力同盟；但政党的出现打破了这些限制，譬如政党对总统选举人的控制将后者变成了政党代言人，不再具有独立声音，完全沦为了政党的工具，这一变化“激进地改变了宪法”,总统也因此变成了党派政治的工具，不再具有原先设计中的独立性。他同时指出，由于行政首长任命程序上的多重钳制，造成了在行政官员任命和批准过程中，国会和总统面临的难局，即它们都拥有部分而不是完整的权力，这样的局面之后导致双方都不负责任的情况。

讨论至此，威尔逊已经清楚地指出了美国政体的致命弱点：权力与责任脱钩。在任何健康的政体中，威尔逊指出，“权力和因使用权力而含有的责任制”必须结合在一起，统治者需要享有权力，并因为享有权力而受到“极大的尊重”，但统治者同时也需要明白，如果他滥用权力，他将会受到无法逃脱的惩罚；美国联邦体制的“根本缺陷”在于它的权力分散，权责混淆不清，因而造成滥用权力者不受惩罚的局面。这个缺陷的根源来自1787年制宪大会，制宪者在发明了权力制衡，为自己赢得成功的同时，也给他们的后代留下了无尽的麻烦。

在著作的结尾部分，威尔逊显然急于表达一种时不我待的感觉：美国已经进入全面工业化时代，经济领域的立法变得越来越重要，宪法改革势在必行；随着美国的快速发展，财富的日益积累，新边疆的开辟，不同地区、行业和利益集团是否能够和谐发展完全取决于“联邦政府的方法与政策”，而对于美国这样一个地大物博，但内部不同区域的发展并不平衡的国家而言，应对新时代的发展需要，政府必须有能力做到“强大（strong），反应迅速（prompt），具有应变能力（wieldy）和高效（efficient）”;但现有体制做不到这一点，因此我们不能再“盲目地崇拜我们的宪法”，而要睁开眼睛，“改正错误”，将自己“从恐惧与骄傲中解放出来”，而克服恐惧的第一做法就是不要惧怕对现有政体进行批判。

《国会政体》的出版为年轻的威尔逊赢得了他期望的名声。当时最有影响的知识分子杂志《民族》（The Nation）将其称为“美国出版界出版的关于政治主题的最重要著作之一”。《明尼安纳波利斯每日论坛报》认为它是“自《联邦党人文集》以来最好的关于美国宪法的思辨性写作”。布林茅尔学院（Bryn Mawr College）的校长詹姆斯·E．罗兹（James E. Rhoads）认为该书可读性强，有利于受过教育的美国人了解美国政体的运作，为美国政治史研究做出了“有价值的贡献”。威尔逊在霍普金斯的朋友、英国学者布莱斯此刻正在完成两卷本的《美利坚联邦》（The American Commonwealth,1887年出版），他对《国会政体》的赞扬虽然很节制，但认为它“很有意思并富有指导性”，并承诺会将这部“很有价值的写作”推荐给在英国的朋友们。马萨诸塞州国会参议员乔治·弗里斯比·霍尔（George Frisbie Hoar）是国会共和党的领袖之一，称《国会政体》是一部深思熟虑之作，能够帮助人们明白仅有区区几页纸的美国宪法是通过行政和立法部门对它的使用来展现生命力的。与此同时，作为重建历史的亲历者，他也毫不客气地指出威尔逊对围绕1862年《法定货币法》的国会政治的理解是错误的。

无论在当时还是在后来，也有人对《国会政体》的原创性提出过质疑。1870年代初的《民族》杂志就曾发表过批评国会常设委员会垄断立法的文章，并提出了权力必须与责任挂钩的思想--“我们不能只是赋予权力而不要求责任”。该杂志还在1873年4月发表过加梅里尔·布拉特福特（他后来成为威尔逊在霍普金斯博士班的同学）关于内阁制政府的文章，其观点与威尔逊的《内阁制政府》有诸多共同之处，但威尔逊在《国会政体》中并没有提及这些材料。威尔逊研究者林克教授推断说，如果说威尔逊没有读到这些发表的观点，那是“不可思议的”。但林克同时也确认，《国会政体》的写作从头到尾都是由威尔逊独自一人完成的，没有材料显示他从霍普金斯大学的任何教授那里获得过写作上的帮助。