李传开诉金安区政府、清水河街道办事处不履行房屋征收补偿协议案

}blc}——应从行政行为的角度审查行政协议案件

}blc}刘莹洁

【裁判要旨】

在诉不履行行政协议案件的司法审查中，应优先适用行政法律规范，从行政协议首先是一种行政行为的角度去认识、审查，不能简单地认为行政协议是合同而机械地理解合同相对性原则进而简单地判断行政协议的合法性，而应结合协议的签订及履行过程中的相关主体的法定职责和意思表示，确定协议的履行主体。

【案号】

安徽省六安市中级人民法院（2015）六行初字第00134号。

【案情】

李传开诉称，原告系清水河街道刘大园村沙埂村民组村民。1991年老淠河洪涝时，原告的三间房屋及猪圈约160平方米被政府征收建设了灾民安置小区。原告此后一直未再建房，与儿子居住。2012年原告儿子的房屋被拆迁，拆迁时，针对原告夫妇无房屋居住情况，经与各被告协商，达成给予原告解放北路7#楼202室安置房的协议，并约定由被告为原告办理相应的房产权属登记手续。现原告搬进上述房屋居住长达三年之久，被告一直未按协议办理房产证。故诉至法院，请求判决被告履行与原告签订的房屋拆迁补偿安置协议，由被告承担诉讼费用。

清水河街道办事处辩称，1.原告诉称其房屋系政府于1991年因老淠河洪涝灾后重建家园而被拆迁，该拆迁人是六安市人民政府，而不是清水河街道办事处，且1991年至今已有20多年，其现提起安置补偿没有法律和政策依据。原告儿子的房屋位于清水河街道刘园路南北土地收储项目，该项目征地主体是六安市人民政府，并由金安区政府负责实施，均与清水河街道办事处无关，且原告儿子已获得安置补偿。2.清水河街道办事处出具的《证明》并不是房屋征收补偿协议书，不能反映原告有房屋被拆迁的事实，且该证明中所载“解放北路7#楼202室安置房”的产权主体是六安市人民政府，在未取得六安市人民政府委托授权或事后追认的情况下，街道出具的《证明》显然属于超越职权，属于无效行为。3.原告诉请要求取得解放北路7#楼202室安置房所有权并办理房屋产权证，因该房屋产权人为六安市人民政府，故被告无法将房屋交付给原告，也无法办理产权登记手续，原告的诉请无法实施。请求驳回原告诉请。

金安区政府辩称，1.金安区政府不是本案适格被告。原告称其房屋被拆发生于1991年，已经超过诉讼时效，现提出安置补偿没有法律和政策依据。其儿子的房屋于2012年拆迁并已获得安置补偿，原告在本次拆迁范围内并没有房屋被拆迁，不可能获得安置补偿。2.清水河街道办事处出具的《证明》并不是房屋征收补偿协议书，答辩人并没有授权清水河街道给予原告一套住房，且该证明中所载明的“解放北路7#楼202室安置房”的产权主体是六安市人民政府，在未取得六安市人民政府委托授权或事后追认的情况下，该证明“给予李传开安置房一套”的行为，显然属于超越职权，属于无效行为。3.原告没有合法的安置补偿协议，无法到房地产登记部门办理登记手续。请求驳回原告诉请。

金安区重点局辩称，金安区重点局没有接受其他行政机关的委托或者依据法律、法规的授权征收原告的房屋，也没有与原告签订征迁安置协议，对原告没有安置补偿的义务，故不是本案适格被告。请求驳回原告诉请。

法院经审理查明，1991年老淠河洪涝灾害后，李传开原在清水河街道刘大园村沙埂村民组有三间土墙瓦顶住房和猪圈因被政府规划为灾后重建新村所在地，被无偿拆迁。此后李传开一直没有建房，临时居住在儿子处。1996年，李传开向相关部门反映此情况。同年，中共六安市委办公室、六安市九里沟乡人民政府以及该乡刘大园村委会均在该申请上加盖公章，确认上述情况属实。2010年，李传开听闻其儿子的房屋将被纳入征迁范围，向相关部门反映要求对上述房屋进行补偿安置。2012年，李传开儿子李永春、李永斌、李永松的房屋因政府收储项目被拆除。同年8月，清水河街道办事处作出涉案《证明》，载明以下内容：关于刘大园村李传开户拆迁安置协商达成如下协议：1.街道给予李传开安置房一套，地点是解放北路一期7#楼202室，面积81平方米；2.8月9号由街道工作组带领李传开户本人到现场看房子，待李永春、李永斌、李永松三户缴纳拆迁房屋钥匙，街道负责给予安置房钥匙；3.街道给予李传开（妻程本琴）搬家费500元；4.李传开（妻程本琴）在解放北路的安置房由街道负责办理房产证，本户提供相关证件，不承担相关费用。清水河街道办事处在该《证明》上加盖公章，时任该办事处主任、副主任及工会主席签字确认。随后，清水河街道办事处向李传开交付了解放北路一期7#楼202室的钥匙，李传开在该房屋居住至今。因房屋未能办理产权证，李传开多次向多部门信访要求办理房屋产权证。

2013年9月18日，清水河街道办事处向金安区重点局报送《关于要求购买安置房的报告》。该报告称，针对李传开户无住房的实际情况，经报金安区重点局同意，给予李传开夫妇在解放北路小区7#楼一单元202室安置房一套，现其在该安置房内已居住一年，无法办理合法手续，故请求金安区重点局报请金安区政府同意，以成本价购买安置房一套给予该户安置，并办理相关房屋产权手续。2015年5月13日，清水河街道办事处作出《关于李传开反映其拆迁安置及办理房屋产权证等信访事项答复意见书》，该答复意见书确认了李传开房屋于1991年被无偿拆迁的情况，并再次确认给予李传开户涉案房屋前经过了金安区重点局同意。2015年8月10日，金安区政府作出金政信复（2015）21号《不予受理复查告知书》，告知李传开：涉案《证明》内容实质上是一份拆迁安置协议，一方当事人不履行协议，另一方当事人可通过调解、诉讼维护权益。李传开遂提起本案诉讼。

【审判】

法院审理认为，为了公共利益的需要，国家可以征收单位或个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，李传开的房屋因1991年被政府规划为灾后重建新村所在地而被无偿拆迁的事实清楚。清水河街道办事处经上级部门同意后，出具涉案《证明》，给予李传开安置房屋一套，并约定由清水河街道办事处负责办理房屋产权证，既符合基层实际现状，又维护了李传开的合法权益。此后，清水河街道办事处向李传开交付了该房屋的钥匙，李传开也实际居住该房屋至今。该《证明》内容中，除房屋产权证件尚未办理外，其余内容均已实际履行。

关于该《证明》的履行主体，根据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对于被征收人房屋的安置补偿属于县级政府的法定职责。故，虽然从形式上看，该《证明》系清水河街道办事处经上级部门同意后向李传开出具，但因六安市金安区人民政府亦属于安置补偿的法定主体，其应与清水河街道办事处共同履行该《证明》。三被告辩称因涉案房屋的产权主体系六安市人民政府而不具有处置权，但仅提交了六安市金安区安置房建设办公室的一份情况说明，未能提交有权认定房屋产权的部门的认定，且清水河街道已经实际取得房屋钥匙并将其交付给李传开，故该辩解理由不能成立，不予支持。

六安市中级人民法院于2016年2月26日作出（2015）六行初字第00134号行政裁判：一、责令被告六安市金安区人民政府、六安市清水河街道办事处履行《证明》所载相关义务；二、驳回原告李传开对被告六安市金安区重点工程管理局的起诉。

【评析】

根据原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称原《适用解释》）第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，从《证明》内容上分析，是行政机关为实现征收补偿安置的目的，就房屋的安置补偿事宜，与李传开签订一份房屋征收补偿安置协议，属于行政协议。

有种观点认为，行政协议是合同的一种，对于行政协议的审理，首先要遵循合同相对性的基本原则。合同的相对性主要包含三方面内容，一是主体的相对性，即合同关系只能发生在特定的主体之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求或诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提起合同上的请求诉讼。二是内容的相对性，即除法律、合同另有规定以外，只有合同当事人才能享有某个合同所规定的权利义务，并承担该合同规定的义务，除合同当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利。三是责任的相对性，即违约责任只能在特定的当事人之间即合同关系的当事人之间发生，合同关系以外的人不负违约责任，合同当事人也不对其承担违约责任^[40]。从这个原则出发，只有合同的相对方为适格的诉讼主体。在确定适格的诉讼主体后，再根据行政法律规范审查行政协议的合法性问题。具体到本案，适格被告只有清水河街道办事处，金安区重点局和金安区政府并没有在协议上签字，不是适格的诉讼主体，也不是适格的履行主体和责任主体。而对于该协议的合法性，因清水河街道办事处并不是签订征收补偿安置协议的法定主体或受委托主体，其签订协议的行为属于超越职权的行为，协议无效，李传开诉请继续履行没有合法性基础。

笔者不同意此种观点。如果仅仅把行政协议视为合同的一种，就会陷入以民事法律规范为基础、行政法律规范为辅助的审理思路，实质上是在行政诉讼程序中采用民事审判方式来审理行政协议案件，这就背离了行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围，保障行政法律规范的落实、实现依法行政的立法本意。原《适用解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。该条明确了在审查被诉行政行为是否合法时，应当优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有明确规定时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。即对于行政协议案件的审理，应依照行政法律规范，从行政行为的角度去进行认识、审查和裁判。

本案中，李传开的诉请是要求被告继续履行安置补偿协议，诉讼标的是被告的不履行协议的不作为行为。因此应首先从该协议的补偿安置这一行政管理职能入手分析这一行政行为的性质和相关的行政职能部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》的相关规定，房屋的征收补偿法定主体是县级以上人民政府，安置补偿协议的签订主体应是被征收人和县级以上人民政府或其委托的相关行政机关。李传开的房屋于20世纪90年代被拆除而未获得补偿的事实清楚，金安区政府作为该房屋所在地的县级政府，在确定对李传开被拆除房屋进行补偿安置时，本应是其或其委托的征迁部门与李传开签订安置补偿协议。而从涉案协议形式上看，协议的签订主体是清水河街道办事处和李传开，形式上并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》的规定。但从协议签订后的履行情况来看，清水河街道办事处在协议签订后即将解放北路小区7#楼一单元202室安置房的钥匙交付给李传开，李传开居住达三年之久。从征迁工作的行政惯例来看，安置房的处分权在县级及县级以上政府而非其下级的街道办事处，据此可以认定清水河街道办事处是在得到金安区政府的授权后才将房屋钥匙交付给李传开之事实。即涉案协议是清水河街道办事处在得到金安区政府的授意下而签订的补偿安置协议，符合上述行政法律、法规，是合法的征收补偿安置协议，金安区政府和清水河街道办事处作为协议的履行主体，应按照协议的约定履行相关义务。

需要说明的是，因该案的发生恰在新法实施不久，属于新类型案件，合议庭为稳妥起见，仅在论理部分明确被告应履行协助办理房产证的义务，而在裁判主文表述上较为含糊。如果法院在查明被告需要履行哪些具体的手续，直接判决金安区政府、清水河街道办事处限期履行协助办理房屋产权证义务可能效果会更好些。事实上，该案因被告在一定期限内没有履行协助义务，李传开向法院申请强制执行，在强制执行过程中，金安区政府向房产登记部门出具了相关手续，最终李传开取得了房屋产权权属证书，行政争议得以解决。

}blr}（作者单位：安徽省六安市中级人民法院）

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[1] 境外研究公私合作比较多的是行政法学界和行政学界。公私合作属于行政学的范畴还是行政法的范畴，在域外也有讨论。例如，在德国，公私合作的问题是新行政法的重要议题。尽管行政法学者对公私合作的定义并不令人满意。如沃尔夫认为公私合作是指公私经济主体之间的合作，两方当事人约定将货币或者其他可交易的资本作为投资纳入共同的服务过程。这实际上仍然没有将新公共管理和新行政法区别开来。公私合作是国家、其他行政主体、私人之间的法律关系；新公共管理则是将私人企业的经营管理方法应用于公共行政的经济化。［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托巴·霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第三卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第453-454页。

[2] 史际春、肖竹：《公用事业民营化及其相关法律问题研究》，载《北京大学学报：哲学社会科学版》2004年第4期。

[3] 徐孟洲：《论政府和社会资本合作关系的经济法调整》，载《中国法律评论》2017年第1期。

[4] 湛中乐、刘书燃：《PPP协议中的法律问题辨析》，载《法学》2007年第3期。

[5] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第42-43页。

[6] ［法］让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第550页。

[7] 于安：《我国PPP合同的几个主要问题》，载《中国法律评论》2017年第1期。

[8] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第44页。

[9] 许宗力：《行政任务民营化》，载《当代公法新论（中）——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，元照出版有限公司2002年版，第607-609页。

[10] 喻文光：《PPP规制中的立法问题研究——基于法政策学的视角》，载《当代法学》2016年第2期。

[11] ［法］让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第550页。

[12] 金东熙《行政法》，赵峰译，中国人民大学出版社2006年版，第80页。

[13] 金东熙《行政法》，赵峰译，中国人民大学出版社2006年版，第80页。

[14] 吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局股份有限公司2014年版，第33页。

[15] ［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第50页。

[16] ［日］美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第250页。

[17] ［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第380页。

[18] 吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局股份有限公司2014年版，第33页。

[19] ［日］美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第244页。

[20] ［美］朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第493、573页。

[21] 姜明安：《新行政法：公中有私，私中有公》，载［美］朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第5页。

[22] 江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第109页。

[23] 参见［新西兰］迈克尔·塔格特编：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第185页。

[24] ［日］南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第2页。

[25] 钱弘道：《英美法讲座》，清华大学出版社2004年版，第330页。

[26] ［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第50页。

[27] 杨小君：《论行政合同的特征、法律性质》，载《行政法学研究》1998年第2期。

[28] 参见360百科http：//baike.so.com/doc/1187981-1256639.html.

[29] 参见360百科http：//baike.so.com/doc/7915447-8189542.html.

[30] 参见360百科http：//baike.so.com/doc/6019806-6232802.html.

[31] 《中华人民共和国合同法》第三条：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。”

[32] 《中华人民共和国合同法》第四条：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”

[33] 《中华人民共和国合同法》第五条：“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。”

[34] 《中华人民共和国合同法》第六条：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”

[35] 《中华人民共和国合同法》第七条：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”

[36] 《中华人民共和国合同法》第八条：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”

[37] 情势变更原则是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的原因发生情势变更，导致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力将显失公平，从而允许变更合同内容或者解除合同。

[38] 参见百度知道http：//zhidao.baidu.com/question/49554662.html？fr=iks&word=%C3%F1%B7%A8%C0%E0%CD%C6%CA%CA%D3%C3%D4%AD%D4%F2&ie=gbk.

[39] 参见百度知道http：//zhidao.baidu.com/question/49554662.html？fr=iks&word=%C3%F1%B7%A8%C0%E0%CD%C6%CA%CA%D3%C3%D4%AD%D4%F2&ie=gbk.

[40] 王利明：《论合同的相对性》，载《中国法学》1996年第4期。