【适用指南】

行政诉讼法第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人出庭应诉制度的设计目的在于保证行政诉讼的顺利进行，更好地化解行政纠纷，提高行政机关依法行政的水平。行政机关负责人不能出庭的情况下，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。但是，这里所指的“行政机关相应的工作人员”并未明确，有地方如天津，天津市高级人民法院、天津市人民政府法制办公室《关于规范我市行政机关负责人出庭应诉工作的意见》（津高法〔2015〕78号）第5条第1款规定“行政机关负责人应当按照《行政诉讼法》第3条第3款的规定出庭应诉。行政机关负责人不能出庭应诉的，应当委托被诉行政行为经办机构、法制机构的工作人员出庭应诉”。鉴于全国没有统一规定，而实践中又存在争议，有必要予以明确。

行政机关负责人出庭应诉作为一项法定义务，值得提倡和鼓励，但将其作为适用于所有行政诉讼案件的一项硬性要求并无必要。行政机关负责人出庭应诉制度的实施，既要考虑强化行政机关负责人的法制意识，促使其总结经验教训，改进执法工作，又要兼顾行政机关负责人的工作实际。因此，需要明确哪些行政案件行政机关负责人“必须”出庭应诉才为重中之重。

实践中，主要对是否明确“应当”出庭的案件类型有不同看法。一种意见认为要对“应当出庭”的案件类型予以明确列举（如社会影响大、原告人数众多等情况），否则在行政机关负责人不可能全部出庭应诉的情况下，行政机关负责人会以各种理由不出庭应诉，导致有关规定不能落实；另一种意见认为，法律明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，就不能再列举应当出庭的案件类型，否则就是缩小了法律规定负责人出庭应诉案件的范围。我们认为，从新行政诉讼法第3条第3款关于被诉行政机关负责人应当出庭应诉之规定看，将行政机关负责人出庭应诉理解为被告的强制性义务在文义上并不为过，但是，考虑到行政机关负责人工作实际，明确底线，强调某几类案件负责人“必须”出庭应诉则更有必要。如果要强调某几类案件负责人“必须”出庭应诉，就应当明确这些案件不适用新行政诉讼法第3条第3款后一句“不能出庭的”规定，实质上也就是要求这些案件被诉行政机关负责人必须出庭应诉。因此，关键在于正确理解行政机关负责人不能出庭应诉的规定和建立完善行政机关负责人必须出庭应诉的具体情形。也就是说，前者是行政机关负责人出庭应诉的“相对保留”，行政机关负责人具有正当理由的，可以不出庭应诉而委托有关工作人员出庭应诉；而后者是行政机关负责人出庭应诉的“绝对保留”，行政机关负责人不管任何理由均不得不出庭应诉，即使客观上不能出庭应诉，也应另行安排开庭。

一、行政机关负责人出庭应诉的“绝对保留”

原则上，行政机关负责人“必须”出庭应诉，这些案件不适用新行政诉讼法第3条第3款后一句“不能出庭的”规定。“对于重大行政诉讼，被告法定代表人应当出庭应诉，确有合理原因不能参加的，应当指定1名副职负责人参加诉讼。”^[2]那么，行政机关负责人在何种情形下应当出庭？也就是，哪些属于重大行政诉讼案件必须由行政机关负责人出庭应诉。在行政机关负责人出庭率普遍不高的情况，为了确保立法的规定落到实处，有必要在新行政诉讼法框架内，应当重新细化行政机关负责人必须出庭应诉的情形。从各地探索的情况看，一般包括以下情形：（一）社会关注度高、具有较大社会影响力的案件；（二）原告5人以上的人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件；（三）造成公民人身自由、死亡、丧失劳动能力或赔偿数额巨大等行政赔偿的案件；（四）人民政府就自然权属争议作出处理决定的行政裁决案件或者因环境污染引起的案件；（五）涉及面较广的农村集体土地或城市房屋征收补偿案件；（六）因撤销、吊销行政许可导致企业停产停业或公民丧失生活主要经济来源而引发的行政案件；（七）人大代表、政协委员参加旁听的案件；（八）涉及对规范性文件进行附带审查的案件；（九）涉外或者涉及港澳台的案件；（十）同级人民政府或上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的案件；（十一）人民法院建议行政机关负责人出庭应诉的其他案件。

最高人民法院于2016年7月28日发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》 “三、依法推进行政机关负责人出庭应诉”中指出，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。本次司法解释制定时直接承继了上述规定形成本条第一款，即涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭，这些案件属于行政机关负责人出庭应诉的“绝对保留”，行政机关负责人必须出庭应诉。即使客观上不能出庭应诉，也应另行安排开庭，除非行政相对人同意且法院经审查无碍公共利益和他人合法权益的除外。

同时，为了督促行政机关负责人积极出庭应诉以及凸显出庭应诉的行政机关负责人地位，本条第2款规定，被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

二、行政机关负责人出庭应诉的“相对保留”

除行政机关负责人必须出庭应诉的“绝对保留”行政案件外，其他行政诉讼案件为行政机关负责人出庭应诉的“相对保留”案件。行政机关负责人具有正当理由的，可以不出庭应诉而委托有关工作人员出庭应诉。这涉及行政机关负责人不能出庭的正当理由及处理措施。有必要注意以下问题：

一是“不能出庭”的正当理由。新行政诉讼法第3条第3款规定了行政机关负责人不能出庭时应当委托工作人员出庭应诉。但没有具体规定何种原因可以不出庭。实践中，行政机关负责人，尤其是一把手因公务繁忙有时会出现临时不能到庭的情形，过分地追求行政机关负责人高出庭率，而不注重实际效果，结果往往适得其反。一方面，影响了部分行政机关负责人的正常公务活动，造成了行政机关对该项制度的敷衍甚至抵制；另一方面，一旦行政机关负责人确有原因不能到庭，部分行政相对人可能以此为借口，采取闹庭的方式影响法院的审判活动。因此，有必要对有正当理由可以不出庭的案件进行规定，以便于行政审判以及负责人出庭实现轻重适当，突出重点的效果。对于“行政机关负责人不能出庭的情况”，法律没有作出明确规定。本司法解释将行政机关不能出庭应诉的情况仅限于“有正当理由”。正当理由包括：（1）不可抗力。即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。（2）客观上不能控制的其他正当事由。如遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。^[3]总之，不能出庭应诉的理由应作相对严格限定，限指“客观不能”，否则，可能使得该条款流于形式。

二是“不能出庭”的理由说明及不说明的法律后果。1.行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。在裁判文书中，可以对行政机关负责人未出庭应诉的情况进行说明。2.行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。其中，“不发生阻止案件审理的效果”既指“不影响案件审理”也包括“不影响案件审理的结果”。