二、规制黑车现象中存在问题之剖析
从上述黑车现象不难看出，针对该现象进行的规制活动存在问题，为了更清楚地加以阐述，下面将从规制目的和规制措施两个角度进行详细分析。
（一）规制目的的角度
规制黑车的目的究竟是什么？可以从理论上和实践中两个方面来看：在理论上，通过对以往的立法文件加以归纳，可以看出这些文件主要认为黑车是影响行业秩序和民众出行方便及安全等的阻碍因素之一，因而对其进行规制的目的就是维持正常的出租车行业的秩序，保护公民出行便利以及人身和财产安全；[9]而在实践中，规制黑车的目的在于规制黑车本身，即在逻辑上将黑车现象的完全消灭等同于维护秩序、民众出行目的的实现，在这种逻辑指导下整个规制措施都是围绕如何才能完全消灭黑车现象而构建。很显然，这与理论上的目的相冲突，在一定程度上造成整个规制活动都呈现出紊乱的局面。
（二）规制措施的角度
1.忽视规制对象存在的差异性
规制者希望通过法律设定黑车的认定标准来确认黑车的违法性，在《中华人民共和国道路运输条例》中认定黑车的两个标准分别为：未取得道路运输经营许可和从事道路运输经营。[10]稍加辨别就能明白取得许可与否在很大程度上决定车辆的“黑”不“黑”。据上文中探讨的规制目的可知，规制黑车本身不是目的，那么规制者设定许可背后所蕴含的制度考量想必就是：通过许可来维护行业秩序和民众出行方便及安全。黑车在实践中存在自己的市场份额，说明有一定民众对黑车的作用是认可的，尤其是当黑车本身已经达到正规出租车的条件，民众出行方便和安全目的都可以得到满足，车辆正规与否只差最后的那份许可时。黑车之所以受规制，结合规制目的来看，唯一合理的解释就在于其破坏了正规出租车的行业秩序，而许可的作用在于调节正规出租车数量，以此来维护行业秩序。也就是说在其他条件不变时，出租车数量的多少决定许可申请的难易。在其他条件不变时，整个出租车市场存在三种情形：一是出租车数量适当，出租车市场饱和没有外溢，许可门槛适中，市场总体呈现出供求平衡最理想的均态；二是出租车数量多，市场饱和存在外溢，许可门槛低，市场总体呈现出供过于求；三是出租车数量少，市场不饱和不存在外溢，许可门槛高，市场总体呈现出供不应求。很多文章认为，黑车是没有取得以上许可而私自经营客运业务的车辆，即是逃避许可而成为与正规出租相对立的存在。将此作为逻辑前提，结合上述三种情形可以简要分析得出：前两种情况下，正规出租车会抑制黑车的存在空间，只有在第三情况下才有其存在空间。按此逻辑可以得出：黑车问题是因为设置许可时没能根据市场，即出租车市场没有饱和的情形而造成，公众有各种出行的需求，伴随着供不应求，黑车即应运而生。解决方案显而易见——放松作为市场准入限制的许可。但是将许可获得与否作为黑车认定的标准真的科学吗？上述三种情况的分析是基于黑车与正规出租车是相对立的逻辑，即黑车因为逃避许可、脱离政府的规制，而且恶意抢占了原属于正规出租车的市场，是一种典型的扰乱市场秩序的行为。这种逻辑的问题在于：认定黑车的性质过于笼统，没有作出细致的分析。
2.利益对抗局面产生的恶性循环
将规制聚焦在消灭黑车上，会导致规制者和作为被规制者的黑车司机在利益上完全对立，呈现出激烈的对抗局面，而究其实质而言，这是一种法律上的否定态度和市场中的肯定态度之间的对抗，有学者研究发现：“黑车是对正规出租车歧视性进入壁垒的修正，黑车的存在满足了一定的交通需求，如果乘客对正规出租车的超额需求仍然存在的话，黑车现象就不会因为执法机构的严厉打击而彻底消失。”[11]可见法律有时也不是万能的，下面将详细分析对抗中的两个主体在规制活动中的行为。
（1）规制者的压力及变化
规制者主要可以分为两类主体：一类主体是规制的制定者。他们的压力首先来自对社会正常秩序的维持，因为确立良好的规则并使社会秩序得以良好运行是他们的责任；其次来自对原来相关秩序维持手段不能奏效，即对规制失灵以及权威贬损的恐惧。另一类主体是具体实施规制者。他们的压力主要有两方面：一是官僚体制内的压力，来自关注规制结果的规制制定者以及不具体实施行为的上层规制者，如上级将规制结果作为工作考量标准等方式，使得具体实施规制者想方设法去完成目标；二是官僚体制外的压力，主要来自社会舆论，因为“民众容易受社会影响，依赖感觉，倾向于作出一个快捷的、直觉的判断，这显然是缺乏理性的”。[12]一旦出现问题，他们会对具体实施规制者予以批评、声讨。面临解决黑车问题的迫切性，具体实施规制者自己的能动性太小，而为了完成规制目标就会出现权力“越界”现象，就如同钓鱼执法[13]等政府违法现象，这不仅凸显出政府的违法行政的可谴责性，而且也从一定程度上看出政府的规制困境。
（2）被规制者的压力及变化
被规制者受到规制者不断提升的规制压力的影响，呈现出两极分化的局面，有一部分被迫改行，而另一部分则对规制置若罔闻，甚至“形成团伙危及社会治安，他们暗藏棍棒、刀具等，欺行霸市，出现聚众闹事、阻扰执法、收取保护费等情况”，[14]更有甚者，“明目张胆地占领市场，并且结成帮派，相互配合，协同作战。”[15]此时的事件性质发生改变，从单纯规制黑车的问题变成需要投入更多的资源去解决跟黑社会相关的各种刑事犯罪。[16]这样就彻底撕裂了原来平和的出租车市场，使得一般黑车司机也难以为继。
至此，特别是造成上述的对抗局面后，会使得政府陷入恶性循环之中：市场有黑车的需求，被规制者为了迎合此而“一意孤行”，规制者为了公共利益处罚违法者；但市场有需求，存在继续违法现象，规制者为了公益和维护自己权威不断升级处罚力度；若市场真有需求，且在一定程度上属于刚性需求时，资源越稀缺，其体现价值越高，越有人铤而走险，规制者慢慢地就会发现自己在处罚的道路上越走越远，彻底陷入死循环之中。最后，不仅权威遭受贬损，而且公共利益也受到侵害，最为关键的是其发现自己无能为力。
（三）小结
通过上文关于规制黑车的目的和规制措施的剖析可以看出确实存在一些问题，这也大概能解释为什么政府在以往规制黑车的活动中始终不能把问题妥善解决，在梳理完上述存在的问题后，探求解决之道成为当务之急，我们可以借鉴域外的规制经验，为规制黑车现象提供一种新的思路。虽然“在大多数西方国家中，乘客支付一定报酬而搭乘‘顺风车’是正常现象，既没有执法机构对此进行管制，也少有私家车以盈利为目的专门从事此类运营活动，乘客所支付的报酬意在分摊费用。因此，国外研究出租车行业管制的诸多文献鲜有涉及黑车现象”。[17]也就是说，我国的黑车现象带有一定的地域性特色，但在以美国为代表的西方国家，经历了规制型政府的构建，具有较为丰富的规制经验，也取得了相当的成效，“其中包括环境、能源、汽车安全、濒危物种以及基于种族和性别的歧视等在内的众多领域，都有重大的改善。”[18]因为这些国家在规制活动中也曾经历各种问题，然后它们进行完善，本文将注意力放在具有代表性的美国经历的变革上，分析其所以然，概括出普遍适用的规制经验，为我国规制黑车现象提供借鉴。