五、产权单位与申请人签订的租赁合同性质

第二种模式为，在通过住房保障管理部门的审核后，公共租赁住房产权单位与申请人签订租赁合同。根据公共租赁住房资金来源的不同，又可以分为两种情形，一种是由政府进行投资，通常由其出资组建国有企业进行具体操作。另外一种的投资来自于社会资金[29]，由相关的社会企业来建设、经营、管理具体事项，政府为其提供相应的政策支持。在第一种情形下，尽管公租房的建设出资来自于行政机关，但行政机关选择以企业这种私法组织形态来履行其所担负的行政任务，即行政机关只是国有独资企业股份的持有者，国有独资企业才是公租房建设的投资主体，而根据“谁投资，谁所有”的产权制度[30]，国有企业是公租房的所有者，行政机关不直接拥有公租房的产权。与申请人订立公租房租赁合同的出租人非为行政机关，而是特定的国有企业。在第二种情形下，很显然社会企业因投资而享有公租房的所有权，租赁合同的出租方即为相关的社会企业。

借助“双阶理论”来分析该模式下的法律关系，第一阶段中，一般由住房保障管理部门来决定申请人是否具备享受公租房的资格以及如何配租，这一决定是行政行为，也被称为基础关系。第二阶段中，承租双方为公租房产权单位与申请人，与上述第一种模式不同的是，双方虽均为私法主体，但双方之间公租房租赁合同的签订和履行却受到住房保障管理部门的管理与监督，承担着实现某种行政目的的功能，租赁合同所承担的实现某种行政目的的任务使得该种模式下的租赁合同性质也显得较为复杂。

第一，就缔结租赁合同权限的来源而言，在第一种模式下，住房保障机关与特定申请人缔结租赁合同的权限来自于行政法律规范的授权，即如果法律没有相关授权，住房保障机关就不能通过契约的形式实现其行政目的。但产权单位作为房屋的所有权者，其与特定申请人缔结租赁合同的权限不需要相关公法规范的授权，而是其享有的所有权的自然延伸，只不过其缔约的整个过程受到了相关公法的规范。二者在这一点上有非常明显的区别，在判断租赁合同性质时必须予以考虑。

第二，从缔约自由的角度来讲，作为出租方的产权单位，虽然其对公租房拥有完全的所有权，如果单纯从私法的角度来看，所有权人对其所有的房屋享有完全的支配权，即其可以选择是否将该房屋出租，可以选择承租人以及租赁合同的内容。但是由于其投资建造的是具有保障性质的公共租赁住房，且其享受了政府提供相关政策，包括土地[31]、税收[32]等方面的优惠。所以作为对价，订约自由受到了限制，即只能根据前一阶段住房保障管理部门的决定来与申请人签订租赁合同。而作为合同相对方的承租人同样必须根据行政机关的决定与特定的企业订立租赁合同。另外就合同内容来说，无论是房屋的配置、用途、租赁期限、解除条件[33]等等各方面，双方都没有合意的自由，只能按照相关规定执行。就这一点来说，租赁合同当事人意思自治受到了相当的限制。

第三，就合同当事人的权利义务配置来讲，不同于第一种模式下承租双方权利义务的不对等，这种模式下，承租双方大体上处于一种相对平等的地位。作为出租方的产权单位，由于其并非行政机关，其不享有第一种模式下出租方所拥有的诸如监督管理、制裁处罚等行政特权，出租方、承租方以及住房保障管理部门形成一种三角关系，出租方与承租方处于平等关系，住房保障管理部门不仅仅只限于对承租人缔结及履行公租房租赁合同的行为进行监督，其也对出租方的行为进行监督，例如住房保障管理部门对于产权单位在租期内不按规定的租金标准收缴租金或擅自向不符合条件的家庭出租公共租赁住房的，其有权对其进行相应的处罚。[34]

基于以上分析可知，第二种模式下的租赁合同性质与第一种模式存在区别。第一种模式下的租赁合同中，由于行政机关是合同的主体之一，行政机关可以直接将其意欲实现的行政目的预设于租赁合同中，以租赁合同作为履行行政任务的手段，合同当事人之间形成的租赁合同属于行政法律关系范畴，其为典型的行政契约。在第二种模式下，租赁合同一方面具有私法合同的特性，即产权单位的缔约权限来自于所有权，其与特定相对人处于相对平等的地位，任何一方不存在优于对方的特权。但另一方面，租赁合同受到相关公法的规范，即部分合同内容来自于公法的规范，双方不可自由协商。由于租赁合同具有公私法混合的属性，所以其实质上为混合契约。而对于判断该种混合契约的标准，学界大致存在两种见解，一种为德国通说，只要契约中含有公法性质的规范，一律将该契约认定为公法契约，其主要的理由为公法优先性即特别法说。第二种见解为依据契约的重点置于公法或私法而定，即根据契约的主要部分，特别是从契约形成的权利义务予以观察。[35]由于第二种见解要根据契约的重点及主要部分来判断，但何为契约的重点及主要部分难以判断，与其在何为合同重点上进行纠缠，不如采用第一种见解，将第二种模式下的公租房租赁合同认定为行政契约，只不过其并非完全意义上的行政契约，是一种介于公法行为与私法契约之间的特殊形态。