第一节 生产安全建设
根据《安全河南创建纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）要求：“在生产经营活动中，应采取相应的预防、控制措施，避免发生造成人员伤害和财产损失的人为事故与自然灾害。”违反该要求的刑事责任是重大责任事故罪。近年来，河南采取了多种措施强化安全生产综合治理和源头治本，安全生产法制建设和依法行政加快推进，一批先进适用的灾害预防、治理和监控技术逐步推广应用，生产能力得到很大提升。但河南是新兴工业大省，能源及原材料加工企业比重仍然偏大，技术装备水平仍然有较大提升空间，产业集中度仍然偏低，大部分矿山进入中后期开采阶段，开采灾害威胁自然加大。另外，仍然存在政府主管部门监管不力、安全生产投入不足、安全支撑保障体系不能有效发挥作用等诸多问题，防范事故的任务仍然十分艰巨。
一、生产安全创建目标与法规体系
进行生产安全建设，首先要确定明确的目标和标准，然后制定相应的系统性的法律法规和规章制度去保障目标和标准的实现。根据《纲要》要求，2020年之前要初步建成适应安全发展的体制机制和支撑体系。矿山、危险化学品、交通运输（含铁路、民航和轨道交通）、消防等重点行业（领域）特大责任事故得到有效遏制，亿元生产总值死亡率、工矿商贸十万从业人员死亡率、道路交通万车死亡率、煤炭百万吨死亡率等指标要达到全国领先水平，生产、交通运输等领域安全水平和职业健康整体水平要有显著提升，安全生产要达到中等发达国家水平。
根据《纲要》要求，河南立法机关要依据上位法和本省生产环境的特点，制定和细化符合安全生产实际需要的法规、规章，主要包括安全生产法规体系和安全生产标准体系，形成明确细致、科学可行的政府监管、企业管理和员工操作制度。要加强立法项目申报衔接工作，从宏观、中观和微观三个层面充分沟通听取意见和建议，保证立法项目满足生产实践的需求。制定出台建设项目安全设施“三同时”、重大危险源监督、作业场所职业安全监督、安全生产检测检验等方面的管理办法，注重明确的职责要求和事故责任承担方面的内容设置，形成自洽性强、方便实用的地方性法规体系。
二、安全生产准入及伤害预防制度
要想保障生产安全，需要全流程、全方位综合治理，从准入条件设置到生产过程防护，都要把人身和财产安全作为首要任务，尤其是人身安全中类似职业病的慢性侵害，往往造成重大的后期纠纷和后续成本，必须突出预防工作。河南鲁山2015年6月发生的养老院大火事故，造成38人死亡2人重伤4人轻伤的严重后果，此次事故是建筑物违规使用易燃材料，没有做好火灾预防造成的。
（一）建设项目安全生产准入制度
安全生产准入的行政许可设置，是对生产主体资质评价的源头性把关，是对安全生产必备的基础性条件的查验和确认。如果生产主体不具备这些基础性的条件，必然不能保障生产中的安全。安全生产准入主要有以下三个方面的要求：
1.安全生产可行性论证
此要求针对一些特殊的建设项目，依据法律规定未经安全论证合格不得批准立项。建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，也就是安全方面的“三同时”制度，该种类的建设项目未经安全专项检查验收合格不得投产使用。对于试生产申请应批复合理的期限并加强安全监察。
2.安全生产条件认证许可
此要求针对已经取得安全生产许可证的生产经营单位，进行动态监管，要求其保持和改进安全生产条件，对不再具备安全许可条件的必须依法采取停产整顿、关闭取缔等行政处罚措施。
3.危险化学品、矿山、烟花爆竹行业安全发展规划和企业安全准入制度
此要求针对的是重大危险源企业和易燃易爆物品，要求普查登记和动态监控。监管目标是生产管理规范化、危险工序机械化和生产监控自动化，并对尾矿库、采空区等方面的隐患进行常规监控。要求新建、扩建项目依法进园区建设，对城镇人口密集区内危险化学品企业进行搬迁，2015年年底前全省烟花爆竹生产企业控制到100家以内。
（二）预防职业病和工伤工亡事故
1.预防职业病
根据相关制度要求，职业病防治工作应坚持预防为主、防治结合，实行分类管理、综合治理。劳动者依法享有职业卫生保护的权利，用人单位应当为劳动者创造符合国家职业卫生标准要求的工作环境。工会组织依法对职业病防治工作进行监督，用人单位制定或者修改有关职业病防治的规章制度，应当听取工会组织的意见。用人单位应当建立、健全职业病防治责任制，对本单位产生的职业病危害承担责任。国家建立职业病危害项目申报制度。用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目。职业病危害因素分类目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门制定、调整并公布。国务院卫生行政部门应当组织开展重点职业病监测和专项调查，对职业健康风险进行评估，并定期对本行政区域的职业病防治情况进行统计和调查分析。有关部门收到相关的检举和控告后，应当及时处理并及时向举报和控告人反馈处理情况。
2.预防工伤工亡事故
根据2002年实施的《安全生产法》规定，安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。为此，生产经营单位必须健全安全生产责任制度，对于每一项安全要求都要有专人负责。生产经营单位的从业人员有要求安全生产保障的权利，但也应当依法履行安全生产方面的义务。工会应当组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督。劳动合同应当载明保障劳动安全、防止职业危害的事项，以及为从业人员办理工伤社会保险的事项。生产经营单位与从业人员订立免除或者减轻其安全责任的协议是违反国家禁止性规定的无效协议。从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评和控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。2010年实施的《河南省安全生产条例》规定：“生产经营单位应当建立健全安全生产责任制，明确本单位各级、各岗位的责任人员、责任内容和考核要求，形成包括全体从业人员和全部生产经营活动的安全生产责任体系。”作业场所不符合国家标准、行业标准规定的工作环境和条件的，要责令限期改正、罚款、停业或者予以关闭。生产经营单位未按照规定为从事职业危害作业的人员进行职业健康检查、建立职业健康档案，或者未将检查结果如实告知从业人员的，责令改正或者罚款。但是该条例对罚款的规定是限定幅度的模式，而不是更为科学的比例型的模式，有待修改。
从总体上来说，目前的罚款幅度仍然不够科学，而且没有穷尽后续整改措施。建议从以下几个方面预防工伤工亡事故发生：
第一，做好基础工作落实关键环节。安全生产的三项基础性工作是安全投入、安全管理和安全培训，投入是安全的物质基础，管理是投入效果实现的保证，培训是安全的人文基础。安全生产的三个关键环节是科技进步、落实责任和提高素质，科技进步让安全事半功倍，责任制保障了对生产安全状况的实时把控，而提高工作人员安全素质则是把安全生产工作落实到了每一个生产岗位。
第二，职业危害与防护管理监督。涉及有毒有害作业的企业，要制定一系列的防护制度和检测制度，其中检测制度分为对生产环境、生产设备的检测和对工作人员的身体状况检测。要进行职业危害因素登记与分析，并对危害程度进行分级，按照危害等级的相应防护要求配备防护设施，免费发放合格的个体防护用品。对于工作人员的身体状况，执行岗前、岗中、离岗健康体检制度。2015年年底前要建立较为完善的职业安全健康检测体系和职业安全健康监督管理体系。
第三，人员持证上岗与强制培训。企业要实行安全任职资格管理制度，生产经营单位的主要负责人和安全管理、特种作业、机动车驾驶等重点岗位作业人员，必须持证上岗。实行高危行业新上岗人员强制性安全培训，培训内容包括本岗位安全操作、自救互救以及应急处置技能。强化各类从业人员岗前、岗中及转岗安全教育，2015年年底前企业主要负责人必须具备相关行业规定的专业知识，安全管理人员取得注册安全工程师资格的比例不低于30％。
第四，工艺技术设备设施安全论证与检测。对于拟采用的新的工艺技术设备材料，必须先进行安全论证，能保证安全的才可以投入生产和使用。严格对矿用产品、压力容器、电梯、架空索道、大型游乐设施等设备设施和易燃易爆、易中毒作业场所进行安全检测检验，对可能影响安全的危险性设备设施和劳动防护用品实行安全标识管理和安全检测检验。2015年4月省内接连发生了几起大型游乐设施安全事故，凸显出监督监管的漏洞。
第五，生产技术装备与安全监控标准化。采矿企业要制定生产技术装备标准体系，安装井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统等安全技术装备。运输危险化学品、易燃易爆物品的专用车辆、旅游包车和三类以上的班线客车要安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置，鼓励安装防撞自动识别系统、全过程在线监控系统等高新技术设备。
第六，创建安全发展型行业。安全发展型行业标准要求把死亡率、监管率、事故率等限制到一定比例，比如煤炭百万吨死亡率保持在0.8以内，五年期间逐步稳定到0.5以内，重点监控设备监管率在2015年年底前达到100％，特种设备事故率控制在0.4起/万台以内。
第七，安全生产应急救援体系建设。省辖市和县（市）应全部成立安全生产应急救援指挥中心，建成各级安全生产应急救援综合指挥调度系统，并实现层级之间互联互通。按照《纲要》要求，加强国家危险化学品救援洛阳基地和陆地搜寻与救护平顶山基地建设。在区域应急救援基地建设方面，依托大型骨干企业，并通过财政补助，初步建成东西南北中五个应急救援基地。逐步建成和完善区域性公路交通应急指挥和路网协调中心。逐步形成优势互补、协调联动、反应迅速的应急救援体系。
第八，对女职工进行四期保护。根据《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女权益保障法》、《女职工劳动保护特别规定》等法律法规，对女职工进行四期保护。用人单位应当遵守女职工禁忌从事的劳动范围的规定。用人单位应当将本单位属于女职工禁忌从事的劳动范围的岗位书面告知女职工。用人单位不得因女职工怀孕、生育、哺乳降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。
（三）预防产品质量缺陷制度建设
2000年修改的《产品质量法》和2003年实施的《河南省产品质量监督管理条例》规定，任何单位和个人“有权对违反本法规定的行为，向产品质量监督部门或者其他有关部门检举。产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密，并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励”。工业产品必须符合保障人身、财产安全的国家标准和行业标准；未制定国家标准、行业标准的，应制定企业标准使产品符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。法律规定的惩罚措施依次是责令限期改正、公告、责令停业整顿、吊销营业执照，视企业的改正情况而定。可以看出，以上规定惩处力度不够，客观上造成了纵容违法的恶果，建议进行修订，加大惩处力度。另外，公告对违法企业的不利后果究竟有多大，值得专题研究。对于生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准产品的责任人，构成犯罪的要追究刑事责任。产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明情节严重的，取消其检验资格、认证资格，也可追究刑事责任。检验结果或者证明不实造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。产品质量认证机构要与产品的生产者、销售者一起承担连带责任。
（四）预防环境污染制度建设
中国涉及环境保护方面的法律大概有30部左右，行政法规有90部，还有大量的环保标准，但仍然是规范缺失与执行不力并存。新环保法针对受害方弱势的问题规定了环境公益诉讼，针对违法成本低的问题，设计了按日计罚。新环保法首次明确了环境监察机构的法律地位，规定环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查。并且明确规定，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构承担连带责任。2013年环保部发布的华北平原排污企业地下水污染的名单中，共有88家企业被处以总计613万余元罚款。通过计算可以看到，613万元的罚款平均到每家企业还不到7万元，与企业每年所赚到的高额利润相比像是“抓了下痒痒”。为此新环保法规定了按日连续计罚，罚款上不封顶，这种处罚程度前所未有。
针对执行不力问题，有专家建议将《环境保护法》提升为国家基本法，由全国人民代表大会修订和完善，使其具有基础性、全局性和长效性，从法理上确定《环境保护法》更高的地位。由全国人大常委会修订、完善与《环境保护法》相关联的单行法，使其在基本法原则的统辖下，共同构成我国全新的环境保护法律体系。由中央政府统一将环保指标纳入地方政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用的重要依据，并严格实行环境保护行政问责制和一票否决制。为了遏制日益严重的环境污染，建议把环境权以适当方式写入《环境保护法》。世界上约有60多个国家将环境权写入宪法，并有越来越多的趋势。目前，我国也已经步入环境权利时代，最高决策层已经认可环境保护优先于经济发展。适当的时候可考虑环境权入宪。
在环境行政责任方面，原告能否起诉环保局并索赔？从法理上讲应该可以，但尚无成功案例，需要在实践方面予以突破。对于行政职责履行，2014年5月27日《大河报》C03版刊登的一个案例值得关注，某小区地下室垃圾场污染环境，如何迁出去成了难题，规划、城管、房管三部门都不管。规划部门说，只管结构改变，不管用途改变；城管部门说，只管垃圾的清理，不管垃圾场的设置；房管部门说，只管物业不清理垃圾，不管垃圾场；郑州市“市长热线”工作人员说，遇到此类投诉都是转交城管、房管两部门。究竟该谁去规范小区垃圾场，没有明确的行政执法依据。另外，《环境保护法》设立的公益诉讼制度，限制了公民个体的诉讼资格，立法机关解释的理由太牵强，说是担心个体的举证能力，其实根本没有限制的必要性，这种限制也与环境保护优先原则相悖，建议取消。在监管体制方面，地方政府广泛存在包庇污染企业的现象，而环保部门窘于隶属地位，难以有效遏制。在安全生产监管领域，已经实施了党政同责的制度，收到了显著效果。《环境保护法》应该借鉴之，实施党政同责，地方党委不会包庇污染企业，地方政府就有了监管的底气。在监管力量方面，目前环境执法疲软，主要原因是基层环境执法能力薄弱甚至缺乏。环保系统的监察力量呈现倒金字塔型，由上到下，越到乡镇，环保监察人员就越少，甚至没有。建议加强基层的环境监管力量。在监管方法方面，2014年2月底3月初，环保部组织力量对北京、天津、石家庄、唐山等12个城市的大气污染防治“国十条”责任落实情况进行了督查，结果发现许多排污监测设备形同虚设。在重污染天气持续的时期，这些违法企业的责任人并没有被严肃处理，仅仅只是予以拘留，说明环保执法太软。
（五）投保生产责任保险
《中华人民共和国保险法》规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”投保人为与其有劳动关系的劳动者投保人身保险，不得指定被保险人及其近亲属以外的人为受益人。保险人、被保险人为查明和确定保险事故的性质、原因和保险标的的损失程度所支付的必要的、合理的费用，由保险人承担。2011年修订施行的《工伤保险条例》规定，用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。中国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。工伤保险基金逐步实行省级统筹。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。”申请仲裁期间，作出工伤认定决定的时限中止，应书面通知当事人。劳动关系确认后，恢复工伤认定程序。离开工作岗位后被诊断或鉴定为职业病的人员，申请工伤认定的时限是确认职业病之日起1年内。对于工伤认定中的“48小时之内”的标准，目前争论激烈，多数人认为不科学不合理，应当进行更详细的论证和区分。
（六）保障生产安全投入
保障对生产安全的投入，不仅仅指资金的投放，必须从资金来源、技术支撑和信息体系等方面进行全面系统的建设，使资金来源多元化、技术支撑精细化、信息体系全覆盖。
1.拓展安全生产资金来源渠道
各级政府要拓宽安全生产投入渠道，逐步形成以企业投入为主、政府投入引导、生产保险参与的全社会多元化安全生产投融资体系。按照国家安全费用提取、风险抵押金、安全生产责任险等安全生产资金投入的规定，政府和企业应做到应提尽提、应缴尽缴、专款专用。
2.完善安全生产技术支撑体系
安全生产离不开技术支撑，技术支撑要求科研协作。所以，应以省安全科技研究院为基础，联合高等院校、科研机构等技术生产力量，形成省级安全生产科研协作体系。要建成省级和区域性的安全生产检测检验实验室、职业安全健康中心。要培育发展安全生产、职业安全健康评价、咨询、培训等社会中介组织，形成安全生产专家咨询服务体系。
3.打造安全生产信息系统
根据国家“金安”工程的建设要求，进行中央数据库和应用系统建设，建成各级政府监管部门和安全生产监管重点企业互联互通的安全生产信息资源专网，实现信息资源共享。建设高危行业和高风险领域从业人员安全信息平台和安全信用信息系统。
（七）严格生产安全监察
严格生产安全监察，最重要的是两项制度的建设，一是责任追究制度，即监察者权责对等的制度，约束其不作为和乱作为，二是操作规范制度，主要是对监察者的工作行为和技术装备进行规范。
1.生产安全监察责任追究制度
根据2013年国家安全监管总局修正的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》，责任追究实行回避制度。该规定要求：“安全监管监察部门负责人的回避由该部门负责人集体讨论决定。”这里对安全监管监察部门负责人回避的规定，授权由部门内部讨论决定，在实践中难以执行，会造成一系列的后续问题，应该予以修订。对行政执法人员的责任追究有批评教育、离岗培训、取消当年评优评先资格、暂扣行政执法证件、调离执法岗位等。在全部责任追究方式中，除了调离执法岗位，似乎都不痛不痒，特别是取消当年评优评先资格，严格来说不属于惩罚范围，因为评优评先具有或然性，对或然发生的事情进行惩罚，逻辑不通。
2.生产安全监察操作规范制度
（1）安全生产监督管理机构标准化制度。进行安全生产监督管理机构标准化建设，制定办公条件标准和专用设备设施标准，要求县（市、区）以上安全生产监督管理机构全部达到标准要求。（2）安全生产监管监察党政同责制度。实行安全生产党政同责，实现职权与职责的统一，贯彻有权必有责的法治原则。全面落实党政主要领导第一责任人责任，构建党委统一领导、政府依法监管、企业全面负责、群众监督参与、全社会广泛支持的安全生产工作格局。（3）安全生产监管监察队伍建设制度。优化安全生产监管监察人才知识结构和年龄结构，新任职人员必须进行岗前培训并取得合格证书，在职人员每年至少培训一次。强化重大隐患领导包案和动态监控制度，切实做到治理责任、措施、资金、进度和预案“五落实”。公共隐患治理监管应责任到人，最有效的办法是把监管人的执法信息公示在辖区的生产现场，包括单位、姓名、职务、电话等，保证任何人能够联系到监管人。（4）安全标准体系认证制度。在大中型企业推行安全标准体系认证，并健全企业安全标准化激励机制，将安全标准化与风险抵押金、保险费率等挂钩。煤矿企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产经营企业、冶金企业等都必须达到各自相应的标准。（5）安全生产责任目标考核制度。安全生产的责任主体包括行政执法主体、生产企业主体和地区领导主体，应将安全生产作为领导干部政绩、企业负责人业绩和县域经济评价的重要指标，并将考核结果与领导干部任用挂钩。应强化安全生产责任目标动态管理，加大政府安全生产奖惩力度。