第一节 全球治理行为体与全球治理体系
全球治理行为体复杂多样，在全球治理体系中，国家治理、国家间的协调与合作治理、超国家治理和跨国家治理构成了全球治理体系的复合结构。在这种复合结构中，主权国家的治理能力和治理方式得到拓展，在主权范围内，国家治理走向多层复合治理；在主权之间产生了日益复杂密集的政策协调与合作治理。同时，多元行为体的多重权威一方面弥补了国家治理能力的不足，另一方面也以自身的治理实践拓展了全球问题的治理方式和治理空间，从而对传统的国家治理模式和权威形成了竞争与挑战。
一、全球治理行为体与全球治理体系的内涵
多元行为体是治理与全球治理概念最具根本性的内涵之一，这典型地体现在各种对治理与全球治理概念的界定之中。如全球治理委员会认为，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和”[187]；治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理“可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统”[188]；英国著名治理理论家戴维·赫尔德认为，参与全球治理的行为体除了国家政府之外，还包括“所有的其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织”[189]。
从这些权威观点来看，多元行为体而非国家政府的一元存在，成为治理与全球治理最具根本性的特征。治理与全球治理中的行为体包括了主权国家、国际组织与非政府组织、跨国公司、跨国社会运动、次国家行为体和地方团体乃至家庭和个人。这些行为体从国际到国内和地方基层，都参与到了公共事务的治理之中，以求影响治理规则、过程和结果。在参与到治理进程中来的多元行为体中，主权国家及其政府机构只是众多行为体之一，主权国家及其政府机构的权威也只是多层治理权威之一，其他众多的非国家行为体也依凭自身所具有的优势参与到治理进程中来，并在不同层次上通过发挥自身的优势和治理功能影响治理规制、进程和结果，进而拥有某种治理权威。比如，联合国安理会的决议和国际原子能机构的核查结论在绝大多数情况下超过了某个单一大国所拥有的权威；大赦国际等非政府组织在禁止酷刑规范和国际刑事法院的产生过程中，通过在专业技术知识和社会动员方面的优势的发挥展示了自己拥有的权威；WTO争端机制的裁决在国际贸易争端解决中拥有迫使超级大国不得不服从的重要权威。在早期预警、冲突调解、人道救援和冲突后重建中，地方社团、宗教与社会精英乃至个人都能够发挥不可替代的关键性作用。[190]
如全球治理行为体之不同于国际行为体，“全球治理体系”也显然不同于“主权国家间体系”或“国际体系”，它强调了主权国家间治理体系之外，还同时存在于治理进程之中的超国家和跨国家治理体系的重要意义。赫德利·布尔就认为，当今世界政治舞台上不仅包括国家，还包括在国家“之上”或在国家“之下”的政治行为体。国家“之上”的行为体既包括了各种超国家组织和行为体，也包括了各种跨国组织和国际非政府组织。而国家“之下”的行为体则通过不同的方式登上世界舞台：一是它们可能同其他国家政党集团发生关系，如企业、工会、政党、专业团体、教会等都在一定程度上处于超越国与国关系的跨国关系网络之中；二是它们可能同外国政府发生关系，如跨国公司与外国政府签订协议，政治团体在外国大使馆前游行示威等；三是它们可能直接同国际组织发生关系。[191]因此，我们可以认为，“国家之上”和“国家之下”的行为体都是全球治理体系的组成部分。国际体系可以被看作是描绘国家间关系网络和行为体结构的一个概念，而全球治理体系相对应的则是描绘关于全球治理网络和行为体结构的一个概念。
综上所述，我们可以这样来描述全球治理体系的概念：全球治理体系主要是指在全球治理进程中互动的行为体（包括国家行为体、超国家或跨国家行为体以及次国家行为体）相互联结、相互作用和影响而形成的整体或集合。
二、全球治理体系的复合结构
主权国家与非国家行为体的治理互动构成了全球治理体系的复合结构。
全球治理体系的复合结构是指在全球治理进程中，主权国家与各种超国家和跨国家行为体之间相互影响和作用而形成的复杂关系结构。在这种复合结构中，全球治理空间的不断扩展使得新的权威中心不断呈现，这些新的权威中心并不完全从属于主权国家，并日益挑战着传统的主权国家权威。结果就形成了全球治理体系中两个并存的权威体系，一个是主权国家构成的治理权威体系，另一个就是各种超国家、跨国家和次国家行为体所构成的非国家权威体系。两者之间并不互相取代，而是同时存在，共同构成了一个全球治理体系。事实上，这两者构成的全球治理体系包含了至少以下多层关系：主权国家间治理体系、超国家治理体系、跨国家治理体系，以及主权国家与超国家或跨国家行为体间的治理互动关系。全球治理空间就是由这样的多重治理的互动关系构成的，这也是全球治理体系的复合结构特征。
在今天的世界舞台上，全球性相互依赖和全球性问题导致国家行为体的敏感性和脆弱性在增强，国家行为体的主权自主性和自助性受到了削弱，无论是在全球问题领域还是在全球金融危机的治理领域，国家只有实现主权间的合作而非冲突才能够改善自身状况。
首先，主权间协调与合作治理而非权力博弈成为全球治理体系中主权国家间更主要的互动内容。在全球治理体系中，主权国家通过双边和多边外交途径，就国家治理与全球治理的宏观与微观政策开展协调与合作，以克服主权所受局限，实现治理目标。在这一进程中，主权国家间体系的无政府逻辑和权力博弈并没有被完全替代和克服，但是主权间相互依赖的敏感性和脆弱性，以及全球治理议题和挑战所引发的主权自主性与自助性的降低，导致主权国家体系的权力博弈受到抑制，而治理任务与目标驱使主权国家寻求相互政策的协调与合作。因而，在全球治理体系中，国际体系的无政府性发挥作用的领域变窄。
其次，主权国家间体系的治理权威受到来自其他行为体的挑战与竞争。在当今的全球治理体系中，组成和参与到治理进程中的行为体数量增多、类型多样，拓展了全球治理的议题与空间，并形成了新的治理权威。自20世纪中期以来，全球性问题日益增多，全球性相互依赖的发展日益加强，国际经济一体化向纵深发展，像联合国、WTO、IMF、世界银行等国际组织，以及跨国公司、非政府组织等纷纷参与到全球治理体系中来，并扮演着重要角色。这些非国家行为体在全球治理体系中不断提出新的议题，如环境、气候变化、人权、人道主义等议题，制定新的制度与规范，拓展出像环境治理与规范、人道主义治理与规范等新的治理空间和制度规范，对主权国家的治理权威形成了新的压力与挑战。
最后，主权国家间治理体系正日益走向制度化。在当今全球治理体系中，由于多种行为体的治理参与，全球治理的制度和规范网络越来越稠密，主权国家间体系越来越通过遵循制度来实现政策协调与合作治理。比如，在国际贸易争端中，国家行为体越来越倾向于由WTO依据贸易协议做出裁决；在国际安全领域，人道主义干预的军事行动越来越需要得到联合国和地区组织的支持与认可；在环境、军备控制和反恐等领域，各种国际制度与规范的数量及其得到认可和遵守的广泛程度就更为突出。
全球治理体系中的超国家体系主要由功能各异的各种国际组织与国际规制构成，其中在世界舞台上扮演核心角色和发挥显著作用的是各种国际多边机构，如联合国机构、国际政府间组织等。
这些以国际多边机构为代表的组织有时被称作超国家机构，因为它们在全球治理中不断提出新的议题，如环境、气候变化、人权、人道主义等议题，制定新的法律制度与规范，拓展出新的治理领域，分享甚至是取代（如欧盟等）原属国家所垄断的权威。于是，全球治理体系使得世界政治空间“变大”了，在国际体系的权力博弈的“极”之外，出现了新的权威“极”，如联合国、WTO、欧盟等，也日益成为国际体系中的权威中心。
当然并不是所有的国际组织都具有耀眼的超国家权威，许多松散的国际多边组织更像是主权国家聚会的讲坛，如联合国大会。另一些貌似超级多边形式的组织也很松散，如G20和G8等，它们更像是主权国家间治理体系达成政策协调与合作的谈判场所，成为主权国家间治理体系的一种辅助工具。但是，像联合国安理会强制性决议、WTO争端解决机制、IMF在主权债务危机中的贷款行动、欧盟央行等，就具有典型的超国家治理特征。[192]
跨国家治理体系包含的行为体最为复杂多样，它们既包括了活跃在全球层次上的超大规模的国际非政府组织和全球社会运动，也包括了活跃在一国范围内但又借助国际资源和压力杠杆开展治理活动的国内组织、地方团体和社会运动，同时也包括了跨国企业和市场行为体制定或影响行业政策、标准、规范以及履行企业社会责任和投入公共事务治理的活动，还包括了国家政府部门及次国家政府部门与国际非政府组织、跨国团体和他国国内相关组织团体等合作治理的关系与行为。鉴于跨国治理体系结构的复杂性，用“治理中的跨国互动与合作关系”可能会更好地描述出这种多元行为体多向度的互动关系。同时，非政府组织与跨国社会运动的治理参与也最典型地代表了跨国治理体系的特点。
三、多重权威体系vs.国家权威体系
相比国际体系，全球治理体系的复杂性就在于除了国家间治理体系之外，还存在着复杂多元的非国家行为体，这些非国家行为体从主权“之上”“之内”和“之外”影响着全球治理与国家治理进程，构成了全球治理体系之中的多重权威体系。
在多重权威体系与国家权威体系之间，既存在相互竞争的一面也存在相互加强的一面。
在“高主权”领域，如国防与军事安全、货币、财政、宏观政策等领域，一方面，全球性相互依赖导致国家的自主性、自助性和自足性有所削弱，超国家治理权威如联合国安理会、IMF、WTO、欧盟等行为体对国家权威形成了显著的压力和挑战；但另一方面，国家在这些领域的双边和多边协调与合作也锻造出了新的宏观政策协调能力与合作能力，国家权威因宏观政策的跨国合作与协调而得以维护和拓展。
在“低主权”领域，如国际经济与贸易、环境与生态保护、传播性疾病防治与禁毒、弱势群体发展与贫困救助等领域，随着这种全球性问题的日益严峻，国家主权治理的自主性、自助性和自足性也日益显示出其不足，国家权威的垂直流散现象日趋明显，向上朝着超国家机构和国际组织转移，向下朝着次国家和地方行为体转移。在传播性疾病防治领域，WHO拥有在跨国性传染病控制方面的超国家权威；在国际金融与贸易领域，跨国公司之间的竞争决定着产业投资的全球布局和技术创新的方向；在环境生态和发展与贫困救助等领域，地方团体和社区组织拥有专业技术和贴近基层的优势；在人权与人道主义领域，跨国非政府组织和社会运动拥有重要的法律专业优势和社会动员能力。
多重权威体系与国家权威体系的并存与竞争，使得一些传统说法，如“国家行为体为主导，非国家行为体为补充”的说法面临问题。
一是如何认识和定位国家权威的主导性问题，国家权威在什么领域、何种范围和程度上居于主导地位？应该说，国家权威在其有效治理的领域仍会发挥主导性作用，如在财政政策等宏观经济管理领域，国家扮演着核心角色。但是，在很多全球性问题治理领域国家权威的主导性正面临其他行为体的竞争与挑战。
二是国家在全球治理的哪些环节主导？是在所有环节上吗？从全球治理规范和公约的形成来看，公约的达成离不开国家权威的共同认可和接受，在这一环节上，国家权威具有无可置疑的主导地位。但是在议题倡导、议程推动、共识形成、规范的实施与监督等方面，国家权威往往并不是积极主动的主导者，其他非国家行为体在发挥着重要作用，甚至是核心主导作用。
三是国家权威体系与多重权威体系之间的竞争并不是相互之间的“取代”关系，而是互为“补充”、协调与合作的关系。在众多的全球治理法律规范形成过程中，往往是非国家行为体架构议题，联合国等多边机构设定议程，主权国家间展开谈判和达成协议，以国家为主要行为体的各种行为体落实治理措施和行动，公约监督机制借助国家与非国家行为体的多重力量发挥监督功能。在这一过程中，国家与非国家行为体之间是互为补充的合作治理关系。如果我们拘泥于将非国家行为体的治理角色评价为“只是国家作用的一种补充，既不能完全取代国家的作用，也不能占据主导”[193]，那么我们同样可以反向追问的是，国家行为体能够取代非国家行为体而垄断一切吗？在议题架构、信息策略、规范生成、法律规范产生、法规的实施、对法规实施的监督等各个治理环节，国家权威只是其中的一环。即使是“主导性”的一环，也并不意味着其他行为体不重要，因为如果离开了其他行为体发挥关键作用的“补充”和“次要”环节，整个治理进程也根本无法推进。