第三节　全球治理的意义

全球治理理论自诞生就受到学术界和政界的普遍关注，有关其意义的讨论也是焦点之一。考察当前全球治理理论与实践的发展，其积极影响主要体现在三个方面。

一、开辟人类公共事务管理的新向度与新路径

全球治理理论影响最为显著的领域之一就是公共事务管理。公共管理是相关主体对一系列公共事务进行管理的社会行为。公共事务管理的对象通常分为两类，一类是针对国内事务，包括国家、政府、社会团体等行为体对一系列国内公共事务的管理；另一类则是针对国际公共事务的管理，涵盖了更为广泛的领域。在全球村几成现实的今天，国际与国内的边界日益模糊，一系列国内事务经常蔓延到国际，而一些国际事务也会影响到国内。在这种背景下，每个国家的公共事务管理都难以脱离他国影响，世界日益成为一个紧密联系的共同体。这无疑是对传统公共事务管理模式的挑战，而全球治理则为新时代的公共事务管理提供了新的向度与路径。

首先，有效的全球治理体系可以维护国内秩序的安全与稳定。它通过协调政府与公民及公民彼此之间的利益矛盾，最大程度争取公民的积极参与，使公共管理活动获得普遍认可，尽可能增加对政府的政治认同感，维护国内社会秩序的安全有序，促进法治与廉政。有效治理的全球社会必将是法治机制健全的全球共同体，各国政府和公民都会依照国际法或国际规范行事，约束、指导本国国内公民的行为，管理社会事务，充分保护公民的自由、民主、平等及其他基本权利。在全球治理理论的影响下，世界上大多数国家都在大力建设政府公信力体系，促进国内公共事务的管理更加现代化、平等化。

其次，全球治理超越了以往以国家为基础的公共事务管理模式。当下世界各国经济社会体系已经因国际大分工结成复杂联合体。各国出现的公共事务问题难以避免外溢至国外，这些愈演愈烈的国际性问题也具有多中心、大范围的特点，单个、少数国家无法解决，如气候问题、资源短缺问题、国际难民问题等。这些问题需要国家之间，甚至是诸多国家同相关的非国家行为体之间开展有效的合作，在全球层面探讨解决的办法。这要求各种类型的行为体要突破主权等权力藩篱，展开跨国合作。人类亟须解决的公共事务管理问题已经“形成了一种有别于国内社会意义上的秩序”，并且“无法由集中的行政机构通过颁布和强制实施的法令来完成，而只能通过自发的、非集中的全球治理来完成”。[33]全球治理提供了管理人类公共事务的新模式，其利用自身多主体的特点，便于超越主权国家的组织模式，有能力构建更为灵活多变的制度规制，充分利用广泛力量来治理不同的公共事务。

最后，全球治理可以提高国家公共管理效率和社会公正性。有效的全球治理体系要求管理机构设置合理、管理程序科学，公共机构正确管理公共开支，最大限度地降低管理成本，提高公共管理效率。[34]经济方面，有效的全球治理体系力图使体系内的物质福利最大化，保障社会财富充分公平地分配到每个成员并使其继续留在劳动生产体系内。这种行为并不否认市场的作用，而是借用全球治理理念改善公共事务管理的手段。在完善市场机制的作用下，私人部门的有效管理模式会成为提高公共事务管理绩效的重要途径。同时，有效的全球治理还会保证不同阶层、文化、性别、种族的公民享有真正的社会公正。全球治理还会提高政治透明度，便于全体公民了解情况，增强公共机构和公民的责任性，政治领导人的行为向公民负责，公民也能对公共管理过程实施有效监督。

二、提供国际关系理论研究的新范式

全球治理是国际关系理论研究发展的新成果，它的产生就是要解决以往国际关系理论无法有效解决的难题。冷战后的美国虽然成为唯一的超级大国，但其无力解决诸如保护环境、消除贫困、遏制国际恐怖主义、消灭跨国犯罪等人类共同面临的问题。美国的单边主义战略也无益于世界和平，冷战后时代世界范围内的国际冲突愈演愈烈，人类和平前景黯淡，人权和人道也屡遭践踏，世界普遍希望国际秩序转型。史无前例的全球大合作也在要求超越现有政治制度和意识形态的差异，确立共同遵守的规则和制度框架。[35]这些世界性问题都是传统国际关系研究范式不能回答的，全球治理理论的出现提供了一种新范式，期望有效解决这些问题。

由于全球治理理论尚在发展初期，内部还没有形成统一的理论体系，不同学者仍在以不同视角看待全球治理，得出的理论范式也有所差异。目前学界认为全球治理存在三种主要的范式，分别是国家中心主义范式、全球主义范式及跨国主义范式。[36]这三种范式都是国际关系研究的新方向，为实现人类更深层次的合作提供了理论基础。

国家中心主义范式是传统研究全球治理的方式，重视主权国家治理的核心地位，极力推动国家合作。在全球化发展的进程下，单个国家已经无法处理一些国际问题，但目前只有主权国家在国际与国内都拥有权威，掌握大量资源，这些条件有助于国际合作过程更为顺利，治理效果更为明显。联合国就是这一范式最为关注的焦点。由主权国家构成的联合国拥有无可置疑的合法性，有资格与能力组织世界上的国家就全球问题展开深度合作，实现自身的全球治理功能。国家中心主义范式目前是最现实可行的全球治理方案，但也存在巨大缺陷，国家采取合作行为的前提是维护自身利益，这种利益结合的合作基础非常薄弱，国家的行政体系也难免冗余的负担，寄予厚望的联合国的作用也极为有限，其改革步履维艰，“这种合作模式只适用于涉及非核心国家利益且全球人民共同关心的领域，如环境保护等，而在涉及安全、生存等高级政治领域很难实现合作”。[37]

全球主义范式超越了国家中心主义范式，重点强调超国家行为体的合法性与机构功能。在全球化的有力推动下，现实国际关系正在发生革命性变革，合作越来越成为国际关系的实质。在这个过程中涌现的大量全球公共问题，反映出传统威斯特伐利亚式主权国家的不足。一方面，主权国家发展至今，很难成立一个有效的世界政府协调全球公共问题；另一方面，全球范围内出现了越来越多的超越国家边界限制和主权管辖范围的跨国性治理问题。既然主权理念不能有效解决新兴的全球问题，重新审视传统的主权理念，突破原有的国际关系范式就成为人类的重要任务。这种思想观点就是全球主义范式的理论基础，强调：“在全球层面建立价值共识的基础上，推动全球具有约束力的法律、条约、宪章等机制的建立，以此推动全球治理的运行。在基本价值选择方面，强调权利与义务的统一、共同责任基础上的价值认同；在政策选择方面，主要包括国际自由贸易、全球治理体制的建构、全球公共产品的提供等；其理想形态是建构民主、多元的全球治理。”[38]全球主义范式强调的超越民族国家过于超前，目前的国际关系无论从理论上还是实践上都需要赋予各个独立民族国家以主权，反对外部势力干涉内政，国际关系也没有发展出有效的超国家权威，改变国际无政府状态的本质，各个国家对全球化过程中涌现的问题无法达成共识，超国家主义成为有效治理路径尚需时日。

跨国主义范式认为全球治理理论应该摒弃国家中心视角，重视自下而上的治理主体，包括各种跨国政府部门网络、非政府组织、公民社会以及市场力量等。跨国主义范式具有三个理论支点，“其一是跨国政府部门网络；其二是主要由跨国非政府组织和跨国公民社会团体的参与而形成的跨国社会机制；其三是借助市场规律和市场力量而产生的有利于解决全球问题的市场机制”。[39]在这三个支点的相互作用下，全球问题就可以得到有效治理，不必过于依赖主权国家政府与难有作为的超国家机构。跨国主义范式是当前最新、最具活力的全球治理范式，非政府组织、公民社会团体发起的跨国社会运动风起云涌，发挥的作用也日益显著。但是跨国主义范式仍存在发展空间，当前世界各种跨国行为体都处在初生阶段，各自的结构与功能都在发展完善中，随着各种跨国机制的完善，在未来跨国主义范式三支柱不断壮大的情形下，这个范式的影响力将进一步加强。

此外，目前的全球治理理论与范式拥有浓重的西方背景，诸多的全球治理规制、国际组织与公民社会组织都在西方国家形成，它们很难摆脱西方国家价值观的影响甚至西方国家政府的操纵。中国在推广全球治理理念与实践时，一定要避免这些不利因素的影响。

三、提出对国家治理改革的新要求

国家治理是治理观念与理论在国家层面的应用，“是政府与各种组织和个人合作管理全社会公共事务，为全社会提供公共产品，解决全社会公共问题，促进全社会公共利益的体系、方式和过程”。[40]一段时期以来，为了扩大对第三世界的援助成效，提高受援国的还贷能力，联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织都将国家治理能力作为评估有关国家现状的主要标准和目标，要求那些治理不善的国家引入自由市场经济、消除自由贸易壁垒、进行社会改革。国家治理使这些国际组织能从经济主义中摆脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治社会问题，避免触动受援国敏感的国内政治问题，减少超越职责权限，洗清干预主权国家国内政治事务的嫌疑。

在市场经济条件下，政府与市场这两个对社会经济发展起关键作用的因素各具其长，各有所短。西方学者提出治理概念，主张用治理替代统治，其中一个非常重要的原因是他们在社会资源的配置中既看到了市场的缺陷，又看到了国家和政府的失败，而治理可以在一定程度和范围内克服市场与国家的缺陷。21世纪的中国正在伴随全球化的步伐大力发展，但在发展的同时，一系列社会问题不断涌现，中国的党和政府也开始把国家治理纳入到改革议题中来，党的十八届三中全会公报曾提到：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[41]这表明中国已经着手把国家治理作为全面深化改革的方式之一。

在全球治理体系中，虽然国家仍是最重要的治理主体和机制，但其核心地位和作用正在不断受到挑战，这使得全球治理对国家治理的发展与改革具有重要影响。国家治理包含全球治理的向度，二者联系紧密，完整的国家治理不能缺少全球治理视野，全球治理对国家治理的影响主要体现在四个方面：全球治理的对象内化为国家治理的对象，全球治理的机制规范了国家治理的标准，全球治理的价值和理念引领了国家治理的变革，全球治理的利益导向促进了人类共同体利益与国家利益的交织并举。全球治理的兴起有助于促进国家治理转型，在全球治理的影响下，国家治理已经出现全球化的诸多特征，在治理国内发展问题时，更要考虑这些问题同世界的联系，比如气候、网络、犯罪、金融等问题的国内与国际区别日益模糊，在治理时不仅要考虑国内影响，更要具备全球视野，重视国际反馈。

国家治理也对全球治理有一定的影响，同样表现在四个方面，即国家治理价值观念体系的现代化决定国家对全球治理的认同和参与程度，治理的权威决策和行政执行体系的现代化决定国家能否在全球治理中发挥更大的作用和影响力，经济发展体系的现代化决定国家参与和引领全球经济治理的程度和力度，社会治理体系的现代化则制约着国家非政府组织参与全球治理的程度。随着治理实践的不断丰富和深入，国家治理也在推动全球治理的过程中不断发展与完善。

总之，全球治理思想与理论出现至今深刻改变了当今世界，丰富了人类对自身公共事务管理的认识，为分工日益复杂的全球化世界提供了有效促进公平、正义并保证效率的治理模式。全球治理也突破了传统国际关系研究的极限，将新的范式带到这个研究领域中，为后续的学科发展提供了全新视角。此外，全球治理为国家治理的创新指明了方向，对弥补国家和市场调控过程中出现的某些不足具有重要启发意义。