2.1 人口老龄化危机
2.1.1 人口老龄化的风险
人的老化是人生命进程的老化，而人口的老化则是人口结构的变化。国际上一般将60岁及以上人口占总人口比例达到或超过10%，或者是65岁及以上人口占总人口比例达到或超过7%的地区与国家认定为进入人口老龄化。所谓人口老龄化，就是这种在人均预期寿命持续延长的作用下，在一个国家或地区的老年人口占总人口的比重上升并使人口的年龄构成趋于老化的社会发展进程。在老年人口内部，还面临高龄人口速度更快的老化。一般而言，高龄老年人是达到80岁及以上的人群。发达国家的80岁及以上人口在1950年时比例为1.1%，50年后已升高到3%，预计2050年的高龄人口比例可能增至8%。每年老年人口都在以约2%的速度增长，超过了总人口的增长速度，至2050年，全世界的老年人口中将有21%的人超过80岁。[26]同时，约有13个地区与国家的高龄老年人口比例会达到10%，包括意大利、西班牙、瑞典、中国、希腊、日本、奥地利、新加坡、德国、芬兰、瑞士、荷兰和比利时。[27]其中，除了中国、日本和新加坡三个亚洲国家外，其余十国皆为OECD成员国。引发世界范围内对人口老龄化关注的因素除了和平与发展的人类文明之外，更迫切的是各国老龄人口所占比例变化所引致的社会风险。
一方面，老龄化挑战着大部分西方发达国家劳动人口的经济负担。美国学者彼得森（G.Peterson，美国对外关系委员会主席）指出，20世纪内大部分发达国家中的劳动人口在逐渐萎缩。当时，纳税者与养老者的比例是3:1，预期到2030年将直接降为1.5:1，某些国家甚至会降到1:1或者更低。[28]所造成代际间的失衡不仅反映在劳动人口沉重的日常供养责任上，也涵盖在赡养过程中产生的劳动人口对老年照护服务成本的分担，还包括对经济结构和劳动力市场所产生的潜移默化的影响。这种养老风险最直接地制约着政府财政的公共支出部分。
另一方面，老龄化引发的老年精神健康问题成为不容忽视的风险。主要症状是阿尔茨海默病（老年痴呆症），表现为不仅需要他人为其ADL或工具性日常生活活动能力（IADL）进行支持辅助，还包括政府决策与法律监护的需要。20世纪以来，阿尔茨海默病正成为困扰全人类的问题。在国际范畴上每年为缓解与改变该老年病理的花费超过1000亿美元。根据相关资料，65岁及以上人群患有中度和重度痴呆的比例为4%—6%，80岁及以上其比例高达20%，[29]超过85岁的人群中近1/4的人患有该病症，可预测阿尔茨海默病在全球增长速度非常快。它不仅影响老年人的生活质量，也带来各国治疗成本的上升和对照护人力的需求。目前，全球在相关成本上的开支已相当于全球GDP的1%，相当于高收入国家GDP的1.24%。
老龄化目前在世界范围内依然处于加速状态，第二次世界大战后“婴儿潮”时代出生的人口在2020年至2040年将进入65岁及以上的年龄阶段，并成为老年组群体数量上升的高峰。尽管人口老龄化产生的问题若不能及时应对势必带来愈发严重的社会问题，但这亦是人类社会经济发展与文明进步的象征。面对老龄化下的社会风险，各国政府已采取包括延长退休年龄、发展老龄产业、建立多元养老体系、颁布长期护理保障法案等多种措施，其中以18世纪进入工业化、19世纪末至20世纪上半叶进入人口老龄化的OECD国家为代表。
2.1.2 OECD国家老龄化的演进
在工业革命推动下，社会经济发展水平得到全面提升，人们的生活质量得到提高，同时医学技术和健康条件得以改良，促使死亡概率降低，也使人均寿命普遍延长。此外，妇女普遍进入劳动力市场，随着其文化和精神理念的进步，生育意愿较以前有明显下降，人口老龄化程度逐步攀升。从联合国统计材料来看，全世界范围内人口老龄化现象最严重的国家包括意大利、西班牙、日本。2050年，西班牙国内的老年人将由2002年占总人口比例的22%增长至44%，而意大利老年人的比例也将增至42%，日本更是将增至60%。除此之外，瑞典、俄罗斯、德国、比利时和瑞士等国家也将进入严重人口老龄化。[30]以上提及的国家除了俄罗斯，其余都属于OECD成员国组织。
OECD成员国中首先步入老年型国家的是法国。当产业革命在19世纪50年代末已近终结时，法国的60岁及以上人口占到了总人口比例的10%。21世纪初，法国60岁及以上的老年人比例达到20%，2030年将达到2000万，2050年将上升到2200万，届时1/3的人口为老龄人口。[31]在老龄人口中，高龄老人的比例也相应增长，当前法国75岁及以上人口比例为8%，到2050年则几乎翻一番，达到15.6%。2011年，法国65岁及以上老年人口占总人口的比例为16.9%（OECD国家平均为15%），80岁及以上老年人口比重为5.5%（OECD国家平均为4%）。[32]
继法国后OECD其他成员国也相继进入人口老龄化，如1882年的瑞典和1890年的挪威，以及20世纪初的德国与英国。到20世纪60年代，OECD所有成员国基本上都进入人口老龄化社会。同时，各国人口老龄化进程并没有缓慢的迹象，反而是有愈演愈烈的趋势（见表2-1）。
表2-1 OECD部分国家65岁及以上人口的发展状况（2000—2030年）
根据2010年OECD官方网站报告，OECD国家65岁及以上人口的平均比例为15%。从具体国家来看，在所有OECD国家中只有墨西哥较为例外，其2010年数据显示超过65岁人口比例约为6.2%。其他34个国家的老年人口比例都在靠近或超过20%的限度，最低的是爱尔兰和澳大利亚的11.4%和12.6%，最高的则是意大利的20.6%。[33]而意大利也是OECD国家中最古老的国家之一，到2050年其国内近1/7的人口都将达到80岁及以上，属于届时国家人口老龄化比例的第四位（前三位为日本、德国与韩国），也成为名副其实的“老人国”。
在老龄化基础上，OECD国家的高龄化相伴产生。1950年全球只有不及1%的高龄老人，至2050年这一比例则预计增至4%，其中数量上升最多的是OECD国家。根据OECD人口与劳动力市场数据库，在2010年，OECD国家80岁及以上人口的平均比例是4%，到了2050年几乎接近10%，达到9.4%。除了高龄人口比例最大的日本、德国、韩国与意大利外，还有一些OECD国家趋于相对较低的状态，比如爱尔兰、澳大利亚、瑞典、挪威和卢森堡，这些国家在2010年到2050年间其高龄人口增加的比例不到5%。[34]
从世界范围来看，部分亚非国家即将进入老龄化状态，全球人口在2040—2050年前后出现老龄规模的波峰（见表2-2）。与其他地区对比，可以清晰发现OECD国家在全世界老龄化发展中的所处位置。
表2-2 不同发展程度地区的人口老龄化程度对比
从比较可以看出，人口老龄化一定程度上同经济发展程度，也即人均国民生产总值存在一定联系。OECD国家作为全球突出的金融联合体，高度发达的经济成分催生着人口的老龄化趋势，也因高度的老龄化社会发展，愈发制约社会经济的生产和政府财政的分配，成为今后直至老龄化高峰到来时最紧迫的论题。
另一个值得关注的论题是，OECD国家中老年群体的中度和重度残疾的趋向。尽管在医学护理和保健设施的建设推动下现代国家中残疾患病率较20世纪有所下降，但老龄化和人均寿命的延长还是导致在老年时期陷入严重残疾状态人群数量的增加。尽管现代社会对健康风险因素的控制（如控烟或膳食营养改善）有助于减少老年人出现一些功能障碍，却又因肥胖症、心脑血管疾病、糖尿病等现代特有的高发病症使效果驱向相反方面。因此，老龄化危机所带来的不仅仅是对一国的财政挑战，更是对老年人和残疾者赋予长期护理责任的挑战。
2.1.3 老龄化危机带来的长期护理需求
根据OECD国家官方网站的数据，从1998年到2008年的十年间，整个OECD国家65岁及以上人口的比重提高了近12%，80岁及以上人口则增长了近32%。[35]人口的老龄化、高龄化与老年人失能率不断攀升带来了对长期护理服务需求的压力，也是OECD各国推行长期护理制度的基本动因（见表2-3）。
表2-3 人口老龄化趋势、独居比例与失能状况（%）
老年病理性日常活动障碍是一种长期持续的状态，给老年人及其家庭造成生理、心理和情绪上的紧张与负担，并可能随着年龄的增长引致全社会老人病情的加重和护理程度的加大，使护理任务更显压力。在这种上升压力的作用下，长期护理不再是个人依靠自身或家庭或商业化手段完成的一个生活目标，而是国家基于政府功能为平缓老龄化危机，实现老年群体公民权利目标的手段之一。马歇尔（T.H.Marshall）在其《公民身份与社会阶级》的演讲中提出了社会权，指的是公民享有经济保障、共同享受社会发展成果、维持社会认可的文明生活方式的权利；而托马斯·雅诺斯基（Thomas Janoski）提出的社会权利四个维度中指明了能力权利，即公民享有的医疗保障与家庭服务权利，保证公民从事基本社会活动。相对于商品化，非商品化是满足公民最基本和最低限度需求的社会福利，是社会权利得以实现的最重要的载体，也是社会权利得以正常运行的重要手段和工具。非商品化的程度越高，福利的水平也就越高。提供津贴就是国家为实现公民权利的基础责任而展现的制度理念。它给予符合资格的老年群体以无关地位身份的福利满足，以使进入老龄化社会历时已久和老龄人口比例领先于全球的OECD国家公平解决社会权利问题。尽管老年人并非长期护理唯一的目标群体，但长期护理需求依然是和年龄呈现高度相关。因此，接受长期护理服务的包括丧失或半丧失日常活动能力的老年人，尤其是高龄老年人，催动着国家通过津贴制度来实现老年人长期护理需求的满足。
OECD国家在解决长期护理问题上是与其社会伦理和道德规范，以及国家与政府的具体政策相关联的，但在老龄化程度的影响及各国不同的社会文化背景下，具体到保险和津贴制度的选择上存在分歧。对于一些人而言，应该让家庭相关人员负责无偿的护理提供，他们认为长期护理归属私人领域，因而美国和法国将护理责任放在市场上，同时美国和法国都处于惊人的老龄化程度，至2050年法国每3人中就将有1个老年人，美国的老龄人口占总人口比例则达到21.2%，[36]所以推行商业护理保险。另一些人则认为，应该是政府和社会对老年人负责，将长期护理归属社会集体领域，但在融资和政府角色上依旧存在差异。德国、日本和韩国作为人口老龄化最严重的国家，则推行社会化护理保险并和保险对象共同筹集基金，从而维持居高不下的财政支出。另外，有20多个OECD国家选择了津贴制度，以现金给付来保障老年人的健康权和服务选择的自由权。