第四节
政府绩效管理与国家治理体系和治理能力现代化
十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，这是中国共产党治国理政思想的一个重大创新。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政府绩效管理责无旁贷，其发挥的作用将越来越凸显出来。
一、国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵
（一）国家治理体系
2014年2月17日，习近平总书记在“中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革”专题研讨班上，对国家治理体系和治理能力现代化作了清晰及明确的界定。他指出，国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[1]
这一论述从政治属性、治理结构和治理目标三个层次，对国家治理体系进行了阐述。在政治属性上，强调国家治理体系是在党的政治领导下进行的，是中国特色社会主义制度体系的集中体现；在治理结构上，包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系，这六个体系是有机统一、相互协调、整体联动的运行系统，明确了政府、市场、社会三者的职能定位和相互关系；在治理目标上，就是要实现国家治理体系的现代化。
（二）国家治理能力
国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。[2]国家治理能力包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程，不仅包括对政治、军事、文化、经济、社会等所有领域的治理能力，而且包括对公共产品的生产与供给、社会资源的协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持等所有过程的治理能力。
国家治理能力可以从不同的角度理解。从治理主体看，包括国家机构履职的能力，人民群众依法管理国家事务和社会公共事务的能力，推崇多元化的治理主体，政府、市场、社会三者是治理的主体。从权力结构的关系，国家治理能力可以分为中央政府的治理能力、地方政府的治理能力和社会治理能力。而从组织结构角度看，有效的治理以科学合理的政府组织结构为基础，也就是优化政府职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，用机制再造流程、简事减费、加强监督、提高效能。
（三）国家治理体系和治理能力的逻辑关系
国家治理体系和治理能力是一个国家的制度及制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。[3]建立现代国家治理体系，需要全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设领域的各项改革和制度建设，综合协调政府、市场和社会多元治理主体之间的关系，培育国家维护公共秩序、推进制度改革、促进发展、维护社会公平正义的治理能力。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系，才能提高治理能力；提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。
国家治理体系是有效提升国家治理能力的前提。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，国家治理体系的变迁和成长，在很大程度上决定着治理能力的高低。作为治理体系核心内容的制度，其作用具有根本性、全局性、长远性。科学的国家治理体系，能为提升国家治理能力拓展空间。
国家治理能力是发挥国家治理体系效用的保障。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括驾驭市场经济的能力、构建社会主义和谐社会的能力、建设社会主义民主政治的能力、处理国际事务的能力等。高效的国家治理能力是国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。只有国家治理能力卓越，中国特色社会主义制度的优越性才能转化为国家治理的效能。
[1] 习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》，2014年2月18日，01版。
[2] 习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》，2014年2月18日，01版。
[3] 同上。
二、政府治理现代化的评价维度
推进国家治理体系和治理能力现代化，工作纷繁复杂、千头万绪，如果就事论事、头痛医头，只会事倍功半，所以必须分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点、切入点、着力点。从国家治理体系结构上看，目前政府与市场、社会三者间的职能地位和相互间的关系并未理顺，表现为政府过多地干预市场活动，过多地承担社会职能，过多地操纵资源分配等。就地方政府在国家治理体系和治理能力现代化进程中的角色而言，关键在于如何处理好政府与市场、社会、资源分配间的关系。
一是政府要正确处理“放权”和职能“归位”的关系。政府应该把本来属于市场、属于企业、属于社会的权力还给市场、企业和社会，而不是简单地在政府上下之间、横向之间搞权力转移。从管制型政府向服务型政府转变，各类经济审批权总体上是应该取消的，市场和企业能解决的问题政府没必要干预，这样才能实现市场在资源分配中的决定性作用。
二是全面推进机构改革。推动全面的机构改革，其难点是解决好资源分配问题，在职能定位和权力划分的基础上，进行机构和人员编制的优化配置，将精简压缩下来的一部分人员编制调整充实到需要加强的政府部门。
三是坚持依法行政。从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，意味着我们要彻底改变长期以来依靠红头文件、领导讲话、批示这样一种政府运作模式，要把各项行政权力都纳入法治轨道，从而在政治生态上铲除人治隐性存在的可能。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治。要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。[1]要努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
四是治理要民主化。要坚持人民主体地位，不断发展社会主义民主政治。国家治理要以保证人民当家做主为根本，推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，发展基层民主。要扩大公民的有序政治参与，而且要使这种参与制度化、程序化、组合化，从而确保政府决策的民主性、正当性，提升公民参与的有效性。
五是强化政府绩效管理。要改变以往那种“只算政治账不算经济账”的思想观念和行为方式，真正确立绩效的理念，加快建立政府绩效管理体系。党的十八大提出“创新政府管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，首次把政府绩效管理上升为国家战略。要从立法的层面确立这项制度，使其成为政府管理的常规和主流方式。
六是鼓励政府创新。建立常态化的政府创新创优推进机制，通过创新来推进政府职能转变和服务水平的提升。坚持创新导向，积极鼓励开展制度创新、管理创新，通过创新，不断加强政府自身的改革建设。建立有效的激励机制，形成足够强大的激励力量，激发各地、各部门的创新积极性，要引导各地、各部门在推动经济结构战略性调整、促进经济发展方式转变、加快城乡区域统筹发展、创新和加强社会管理、保障和改善民生等方面积极探索创新，取得新突破。
七是加强吏治。要改进干部选拔使用和管理方式，实现权力与责任、管事与用人、监督与问责、惩罚与奖励相协调的管理机制。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。同时，要加强各级公务员的能力建设，使之能够适应政府治理现代化的要求。当前，要在深入开展反腐败斗争、统筹推进“四个全面”战略布局的同时，从立法、政策、制度等层面，系统研究、科学设计公务人员的监督、管理和激励机制，切实解决好“不作为、不担当、不落实”等庸政懒政问题。
[1] 中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心：《加快推进国家治理体系和治理能力现代化》，《解放军报》，2014年3月19日，01版。
三、政府绩效管理在国家治理体系与治理能力现代化中的作用
政府绩效管理具有民主、责任的基本价值理性和提升行政效能与治理能力的工具理性，这是其他政府行政管理手段和工具所无法替代的。现代国家治理需要建立综合性的协调和推动机制，这为政府绩效管理提供了机会，促使政府绩效管理成为推进构筑国家治理体系、提升政府治理体系现代化水平的重要手段和推动力量。
（一）政府绩效管理能够实现治理主体角色分配合理化、执行高效化
从治理主体角度讲，有效的治理，突出强调社会公共事务的多方合作治理，包括政府、公私企业、社会组织和公民个人在内的多元主体，都是公共事务的重要参与者。政府、市场和社会回归各自的本位，在政府与市场关系上，充分发挥市场在资源分配中的决定性作用，是治理能力现代化的关键；在政府与社会关系上，要让社会公众以主体身份参与到社会治理中去，实现自我管理。政府绩效管理的功能在于促进多元主体共治的高匹配度和低合作成本，提升治理的系统性、整体性、协同性。
执行力是有效利用资源、保质保量达成目标的能力，是贯彻战略意图、完成预期目标的操作能力。政府绩效管理通过评估和监督政策执行落实情况，影响决策权、执行权、监督权等既相互制约又相互协调的行政运行机制，从而提高政府和个人的执行力。
1.强化主体责任
如何引导和调动各级部门及公职人员有效地执行政府的各项重要决策，贯彻和落实地方政府发展及改革意图，是非常重要的，这直接关系到政府绩效的高低和决策目标的实现与否。政府绩效管理以明确政府工作目标为出发点，强化主体责任意识，通过多元化主体参与，引入外部监督，将政府外部压力转化为政府部门和公职人员为民服务的动力。
2.合理分配角色
政府、市场、社会关系定位不合理，必然导致政府职能的越位、缺位、错位等情况。政府绩效管理通过指标设置，能够有效地引领政府职能转变，推动政府部门和公职人员履行好经济调节与市场监管职能，把社会治理和公共服务职能放在更加突出的位置上，实现政府、市场、社会三者角色的合理分配。凡是市场能够解决的问题，让市场去解决；凡是社会能处理的问题，依靠社会去处理；凡是应该由政府办理的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。
3.评估督查落实
通过绩效管理指标体系，激励、引导和督促政府部门与公职人员按照绩效计划开展工作，完成预期的目标任务，实现组织的使命和战略；根据绩效计划、绩效监控和绩效沟通反馈情况，可以分析政策执行的进展状况；通过绩效评估，掌握政策执行过程的信息乃至反馈到政策制定环节，可以分析评估决策执行和落实的进度安排，评估政策实际执行的状况。通过对政策执行的评估，监督和落实决策，提高决策的执行力。
（二）绩效管理能够推动政府治理规范化、诉求回应制度化
规范政府治理过程的一个重要途径就是强化权力运行制约和监督体系。构建完善的政府绩效管理体系，可以引导各级政府规范决策流程、多方吸纳意见、主动接受监督，及时回应社会公众的诉求。“诉求”是社会公众在自身利益受到损害时或者针对周边的一些社会问题，通过一定的渠道所表达出来并期望能够得到满足的愿望、观点和要求；“回应”是政府部门对社会公众的前述要求作出及时、负责任的反应。公众诉求和政府回应的良性互动，是公共利益最终得到实现的必然选择。
1.绩效管理可以为政府治理提供健全的公众参与和民意吸纳的制度化平台
现代政府绩效管理以治理主体的多元化为特征，积极鼓励社会公众参与公共事务，为实现公民的有序政治参与提供了现实途径。社会公众参与政府绩效管理，主动发表意见和建议，并积极作出客观的评价和表达利益诉求，为政府提供了一个稳定的民意获取来源。渠道的畅通和制度化建设，减轻了社会对政府决策和施政行为的压力，并以此促进各级、各部门增强自我约束，规范治理行为，提升政府治理能力。
2.绩效管理可以提升政府回应的有效性
在政府绩效管理中，社会公众通过有序参与获得公共治理的话语权，所提的意见和建议以及一系列的评价，经过绩效管理机构系统的分析、归纳和整理，及时反馈给相关的责任部门，这使得绩效管理具有问题发现的功能。这一功能让政府在治理过程中，能够深入地获取民情民意，找准问题，找到社会聚焦问题的症结所在，为及时、有效地解决问题、缓解矛盾提供了可能。绩效管理除这种问题发现功能外，还可以通过专业的绩效分析和治理诊断调查，对于政府绩效管理中带有一定普遍性的突出问题，组织相关部门和有关专家深入研究问题根源，共同商讨解决方案，以提高政府的整体绩效。
（三）绩效管理能够促进政府治理民主化、决策科学化
民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理。[1]政府绩效管理可以通过制度设计，为社会公众广泛参与政府公共事务决策提供渠道，搭建政府与社会公众之间的良性互动平台，增强政府公共事务决策的民主性、科学性，减少决策在执行过程中的阻力。
政府决策的科学性是指决策过程中价值理念、方法和程序要始终坚持民主、科学，以减少决策的风险，降低决策成本，提高政府决策质量。构建政府科学决策机制最重要的是在决策主体、决策思维和决策程序三个方面实现根本的转变。
1.推动决策主体多元化
社会公众不仅是政府决策的参与主体之一，同时也是政府决策发生作用的基本对象之一。作为决策主体，社会公众有权向政策的直接制定者表达其意见和愿望，有权通过各种途径表达其利益要求，并影响政府决策；作为决策对象，社会公众实质上在政府决策的执行中起着非常重要的作用，直接影响着政府决策的执行情况。政府绩效管理的实施可以评估和诊断政策制定及执行中出现的问题，为政策调整、修正、终止提供必要的信息和依据。而公民参与和评价政府绩效，可以提高政府界定政策问题的针对性，契合社会公众的关切。在绩效管理沟通、绩效反馈和绩效结果应用过程中，绩效评估意见的反馈、整改过程既能实现公共决策的民主化，也能提高公共决策的科学化水平。
2.推动决策思维科学化
政府绩效管理能够引导党政部门和公职人员树立正确的政绩观，引导各级政府和各级领导将工作重心同党中央与国家总体战略保持一致。在区域发展决策上，通过考核指标的设置，有效解决发展过程中当前与长远、潜绩与显绩的关系问题，统筹经济发展、社会治理、民生改善、资源环境保护等方面，既考虑当前，又着眼长远。通过围绕公共服务、社会治理等政府自身职能需求来设计指标内容，引导各级政府部门更加注重民生改善、提升公共服务治理、优化社会治理。
3.推动决策程序规范化
科学的决策程序体现为规范决策。规范的决策程序需要确立公正的决策规则、前后一致的决策标准、民主集中的决策过程。通过设置科学合理的绩效评估指标体系，明确考核内容和评价标准，可以对政府决策形成较明确的预期，预测政策运行对决策者、执行者以及利益关系人的影响及其需求的满足状况；通过绩效分析和治理诊断调查，对政策及其运行状况进行分析，作事实研判，有利于决策者和执行者准确地把握与诊断政策运行的实际状况；通过政府绩效管理还可以及时有效地将政策运行状况、绩效评估情况、相关意见建议等信息，反馈给决策者和执行者，为监督与控制政策运行提供手段和依据。
（四）绩效管理能够激发创新活力，促进政府改革创新和职能转变
政府绩效管理通过运用科学的标准、程序和方法对政府绩效作出客观公正的评估，是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，是落实政府责任、改进政府管理、提高公共服务能力和政府运行效能、增强政府治理能力的重要工具。政府绩效管理的意义不限于方法论的变革和管理手段的改进，而是行政管理理念和行政管理模式的根本创新。[2]
1.引领政府改革创新
政府绩效管理推行和实践的过程，也是行政管理体制改革和创新的过程。我国目标责任制、效能监察制、社会服务承诺制、效能建设、政府绩效评估和政府绩效管理等一系列行政管理理念、方式和方法的推进，促进了行政管理体制的改革和发展。政府绩效管理的绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈和绩效改进等环节，对组织和个人进行评估，促使内部展开竞争，将绩效考核结果与奖励挂钩，实现了奖优罚劣。这种竞争的结果必然激发组织和个人的创新动力，从而积极创新管理和服务方式。
政府绩效管理多元化的治理方式和注重过程与结果相结合的管理模式，使得它本身具备强大的问题发现功能和治理诊断能力。这可以及时有效地帮助政府部门发现工作过程中的问题，为克服这些问题及其所带来的后果，政府部门必然重新审视自己的工作流程、职能职责，并为解决这些问题采取新的举措，这就为政府部门的创新提供了动力。
2.推动政府职能转变
政府绩效管理对政府运作方式和公职人员履职尽责的影响是非常巨大的。首先，通过指标体系的设置，引导政府部门把政府工作重点转到创造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会公平正义上来。其次，政府部门的职能履行情况、公共事务的处理是否能够满足社会公众的需求、是否实现了公共利益目标等，都可以通过绩效管理进行科学、客观、细致的评估分析。最后，政府绩效管理有助于克服公共部门系统内部的官僚主义习气，优化业务流程，实现政府再造，推动政府职能转变，提高公共服务供给能力和社会管理水平。
[1] 王全宝：《“多一些治理，少一些管制”——专访中共中央编译局副局长俞可平》，《中国新闻周刊》，2014年3月10日。
[2] 桑助来：《完善政府考核导向》，《瞭望》，2007年第27期。