第二节
杭州政府绩效管理的价值体系

杭州政府绩效管理始终坚持“让人民评判、让人民满意”的核心价值观，秉持“创一流业绩、让人民满意”的宗旨，致力于转变机关作风、提高行政效率、提升公共治理和政府服务能力，推动杭州经济社会又好又快地发展，在实践中形成了“开放、民主、责任、绩效”的价值理念。

一、宗旨：创一流业绩、让人民满意

在政府绩效管理的发展历程中，杭州市通过一系列的制度变革和组织创新，不断探索符合地方实际的政府绩效管理之路，较早地确立了综合考评“创一流业绩、让人民满意”的宗旨。

“创一流业绩”强调的是高质量的“绩”，遵循了政府绩效管理“以质量为本”的理念。在政府绩效管理中，“创一流业绩”旨在提升政府治理能力、提高政府服务质量，是效率和结果导向的绩效理念的体现。在政府绩效管理制度设计上，杭州市对考核目标按照“实现程度”“绩效测度”两个维度，强化绩效目标考核；设立创新创优和特色创新目标绩效考核，对重点工作和重大项目开展第三方绩效测评。在政府绩效管理实践操作上，杭州市形成了“评价—整改—反馈”工作机制，不断推动政府绩效的持续改进。制度的设计和实践操作旨在引领各级党政部门努力取得一流的工作业绩，促进政府机关工作绩效的持续改进，增强依法履职能力，推动服务型、效能型政府建设。

“让人民满意”强调的是“效”，遵循政府绩效管理“顾客至上”的服务理念。在政府绩效管理中，“让人民满意”强调以群众的意见和需要作为政府工作的根本出发点和落脚点，以群众的满意度作为检验政府工作好坏的根本标准。“让人民满意”是政府管理和服务的宗旨，也利于增强政府施政的合法性，充分体现了我国社会主义政体的本质。在杭州综合考评中，以社会公众为主体的社会评价占整个考评体系权重的50%，这确保了“让人民满意”能够在制度和实践中得到落实。

“创一流业绩”和“让人民满意”是一个统一体。“让人民满意”，首先要“创一流业绩”，这是让人民满意的前提和基础。杭州政府绩效管理历年的考评结果和实践一再显示，凡被评为优胜（满意）单位、成绩显著单位的，必定是以一流业绩为支撑的；凡是被百姓称颂的单位，必定是在创一流业绩上下了大功夫的。“创一流业绩”的目的就是要“让人民满意”，这是我们党和政府的性质所决定的。政府业绩是否优秀，人民满意是唯一的评判标准。“创一流业绩”是工具理性的表现，“让人民满意”是价值理性的表现。杭州政府绩效管理的实践正是通过“创一流业绩”的工具理性，实现“让人民满意”的价值理性。

二、核心价值观：让人民评判、让人民满意

杭州政府绩效管理始终坚持“人民满意就是前列、人民满意就是一流、人民满意就是第一”，通过完善政府绩效管理体系，把“让人民评判”与“让人民满意”有机地结合起来，使“让人民评判、让人民满意”成为政府绩效管理的核心价值，用以指引杭州政府绩效管理工作。

从政府与公民的关系来看，“让人民评判，让人民满意”是“以人为本”的绩效管理理念的生动体现。“运动员不能同时兼裁判员”，政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，政府的绩效怎么样，被服务对象和专家的评估更能体现客观、公正、准确的评估要求，尤其是社会公众作为政府的服务对象，有着最直接、最真实的切身感受，最具有发言权。因此，“让人民评判”是评估政府绩效最基本也是最有效的方式之一。

“让人民评判”既是杭州政府绩效管理的工作方式，也是它的最大特色。杭州政府绩效管理通过制度化的建设，保障人民评判的权力。首先，在指标权重设置上，市直单位社会评价占50%的权重，如果加上社会评价意见整改考核权重和创新绩效评估的影响，社会公众参与的权重就远超50%，这确保了社会公众在综合考评中的主体地位。其次，让人民评判不是让个别人评判，参评人员具有广泛的代表性。市直单位参评代表从九大层面，区、县（市）参评代表从五大层面，随机抽样产生，近年来又开通了网上社会评价，保证了参评人员的广覆盖。最后，人民评判的渠道多样化。除了年度的综合社会评价和专项社会评价，还有公共服务窗口即时评价、网上评议、“绩效杭州”展示厅的现场评议等多种形式。

“让人民评判、让人民满意”是杭州政府绩效管理的生命力所在，也是新时期贯彻党的群众路线、落实“四问四权”的生动实践。遵循“让人民评判、让人民满意”的核心价值观形成的“评价—整改—反馈”工作机制，与党的“从群众中来，到群众中去”的工作方法是相一致的。杭州政府绩效管理在坚持这一核心价值观的实践中，真正做到了“办不办”问情于民、“办什么”问需于民、“怎么办”问计于民、“办得好不好”问绩于民，真正落实了社会公众的知情权、参与权、选择权、监督权。

三、四大导向：战略导向、公民导向、职责导向、创新导向

（一）战略导向

战略导向，就是要以科学发展观为统领，聚焦中央重大战略部署，以贯彻落实省、市战略决策为着力点，将市委、市政府提出的战略目标和重大决策作为区、县（市）和市直单位年度工作任务的重点，以战略目标的实现程度、推进力度作为衡量各地、各单位工作的基本尺度。当前，正确把握战略导向，需要以五大发展理念为指引，围绕十八大以来形成的“四个全面”战略布局，助推地方切实贯彻落实中央的路线、方针、政策。

综合考评和绩效管理是一种战略管理，它的首要目标就是紧紧围绕中央和省、市党委、政府提出的战略目标和重大决策的实现，来设定指标、评估结果，它与战略管理有着一种先天性的“默契”。

首先，绩效管理目标的设定以市委、市政府战略目标为核心。通过考核指标的设置，将市委、市政府的中心工作和重点工作转化为具体的工作目标和考核指标。在指标内容上，既考核显绩又考核潜绩，注重打基础、立长远的工作实绩。增强不同时期重点工作的延续性与关联度，推动各地、各部门既抓好当前急需解决的重点工作，又做好长远规划，把实现阶段性目标与长远发展目标有机结合起来。在实践操作中，一是大幅削减一般性工作目标的数量，突出市委、市政府的重点工作任务。对承担重点工作目标任务较多的部门，可以不列或少列职能目标；对未列入年度目标考核，但属于“三定”职能范畴或市委、市政府交办的工作，实行“兜底”考核。二是突出重点工作，实行专项考核。将市委、市政府年度重点推进、涉及多部门联动的重点工作列为重点专项目标，单独设置分值进行考核。

其次，绩效监控以市委、市政府战略目标的落实和执行情况为重点。在过程管理中，杭州政府绩效管理强化目标督促检查，开展重点工作督查和绩效评估。重点工作督查由市委督查室、市政府督查室牵头，组成若干个督查组，采取平时随访、明察暗访、实地回访、专项调查等方式，了解重点工作落实和执行的情况。督查组对督查中发现的问题“问诊把脉”，相关市直部门和相关区、县（市）结合工作实际，需要对所提问题认真研究，对所提建议积极吸纳，并逐项逐件整改落实。绩效测评由市考评办委托第三方，主要针对公众关注度高、影响面广的工作项目开展，例如，2015年度的绩效测评项目包括：综合试验区建设、扬尘治理、智慧公共服务（“一号工程”）、分级诊疗、鼓励社会力量兴办养老机构、市政府为民办实事项目等。

最后，工作实绩以战略目标的实现程度、推进力度为基本尺度。对重点工作目标的设置，要求市直各单位针对目标任务，提出具体的可量化指标。工作目标能够量化的尽量量化，确实难以量化的，需提炼出能反映工作质量和成效的结果性描述。在确定最终的考评结果时，部分重点工作设置了“一票否决”项目，比如，2014年度的区、县（市）综合考评中，“一票否决”事项从原来的5项调整为6项，即将原来的“节能减排”1项调整为“节能”和“减排”2项。按照“有奖有罚”的原则，将重点工作完成情况与综合考评奖直接挂钩，加大对重点工作的激励。从多年的实践结果看，完成市委、市政府战略目标情况较好的，综合考评的名次相对靠前；反之则靠后。各区、县（市）和市直单位要在综合考评中取得好的成绩，必须扎扎实实地把市委、市政府的重大战略和重点工作任务落到实处。

（二）公民导向

公民导向，即以“让人民评判、让人民满意”为综合考评的核心价值观，把解决群众关注的热点、难点问题作为各地、各单位工作的根本出发点和落脚点，把群众满意度作为检验各地、各单位工作好坏的根本标准。公民导向是杭州综合考评和绩效管理的鲜明特色，十多年来，杭州市始终坚持人民群众在政府绩效评估中的主体地位，不断扩大社会公众的覆盖面，拓宽社会公众的参与渠道，实现治理主体多元共治。

1.社会公众在绩效评估中居于主导地位

杭州综合考评设置社会评价、目标考核、领导考评和创新创优四个维度（即“3+1”的考评模式），既有上对下的领导评价和组织内部的工作目标考核，也有以社会公众为主体的满意度评价，还有采取第三方评估方式的创新项目。按总分100分计，社会评价50分，目标考核45分，领导考评5分，创新创优作为加分项目。由于目标考核中还包含社会评价意见整改目标、公共服务窗口评价等公众参与的内容，创新创优项目由专家和受益对象评估，因此在综合考评分值权重上，社会公众参与的实际权重超过50%，突出了社会公众在政府绩效评估中的主体地位。

2.参评代表覆盖社会各阶层

杭州在开展政府绩效管理的过程中，非常重视参与主体的广泛性和代表性。每年征集上万名社会各界代表自愿参与年度社会评价，这些参评代表通过随机抽样的方式产生，对政府机关一年来的工作情况进行独立的满意度评价，并可以提出具体的意见和建议。在年度社会评价中，参与市直单位评价的社会公众分为九大层面，其中，比重最大的是市民代表，其次是企业代表。这九大层面的代表还包括有一定政治身份的党代表、人大代表、政协委员，上下级政府部门和各类社会组织、行业协会，以及专家学者、新闻媒体等代表，形成了覆盖社会各阶层的评价主体。

3.公众参与渠道畅通且形式多样

杭州政府绩效管理积极创设公众利益表达的渠道，致力于公众参与的制度化建设，任何一个市民都可以通过不同的方式参与到政府绩效管理中来。公众参与渠道具体包括：

年度社会评价。以抽样调查形式组织开展年度社会评价。通过邮寄、入户调查等方式，组织公众对政府部门进行满意度评价，并可在问卷调查表上提出具体的意见和建议。年度社会评价期间，“杭州考评网”上同步开通网上评议，凡有参评意愿的社会公众均可上网参加。从2015年度综合考评开始，杭州市正式实施网上社会评价，社会公众可以通过手机或网站对市直单位进行打分评价，提出意见和建议。2016年又将网上评价扩大到区、县（市）综合考评。

服务对象即时评价。在全市719个行政审批和公共服务窗口，统一设置评价器，建立服务评价制，由接受公共服务的行政相对人作为评价主体，进行即时的满意度评价，即顾客评价。

第三方评估。建立绩效评估专家库，聘请各方面的专家对政府创新创优项目进行绩效评估。几年来，参与绩效评估的专家129人次，评估各类创新创优项目600余项。此外，委托第三方评估机构对重大项目或公众关注的热点工作，进行专项绩效测评，形成翔实客观的第三方绩效测评报告。

参与目标管理。目标管理的全过程都有社会公众参与。在制定考核目标时，邀请绩效评估专家和绩效信息员进行咨议，参与审定政府各部门年度考核目标；目标实施过程中，通过绩效信息员和第三方信息咨询机构收集及整理各类绩效信息，实现绩效目标动态跟踪管理；年度目标考核时，吸收市民代表参与检查验收。

日常评议渠道。在市民中心设置“绩效杭州”展示厅，实时展示政府工作情况，接受社会公众的现场评议和诉求表达。由市考评办主办的“杭州考评网”设有主任信箱、民意征集、绩效评议、网上调查等互动栏目，开设在线评议窗口，公众对政府各部门的职能工作、社会评价意见整改、民生工程等项目及其进展情况，随时可以进行评议。

“公述民评”电视问政。每年围绕相关主题，邀请职能部门和城区的负责人与民评代表，在电视上开展面对面的问政活动。参与电视问政的民评代表由“两代表一委员”、民主党派代表、群众团体组织代表、绩效信息员和特邀监察员代表、绩效评估专家代表、民情观察员代表、市民监督团代表、热心听众代表、媒体代表、市民代表、九城区代表等组成。其中，市民代表向全社会公开征集，城区范围内符合条件的市民都可通过“杭州考评网”“中国杭州”政府门户网站、杭州网、“绩效杭州”微信公众号、“廉洁杭州”微信公众号等渠道，报名参与现场问政活动。报名时需提交问政问题，市考评办从报名者中选取符合基本条件且问政问题质量较高的报名者，作为现场问政的民评代表。

（三）职责导向

职责导向，即重视各地、各单位履行职责和完成目标的过程与结果，正确评价各地、各单位的工作实绩，强化依法行政、依法管理，促进政府职能和机关作风转变。职责导向是强化绩效管理的前提，杭州市通过不断完善绩效考核指标体系，努力探索过程管理与结果管理的有机结合，强化过程管理和绩效监控，增强各地、各部门的履职能力，以提高政府服务质量。

一是推动履职尽责，有效治理慵、懒、散。在市直单位绩效考核指标中，职能指标直接针对部门职责进行考核，通常根据各单位的“三定”方案，结合杭州市实际，提炼出反映各单位履职情况的指标，指标内容体现效率、效益、效果等结果性指向。重点工作目标的分解和下达，以市直单位职能划分为前提，涉及本部门的重点工作任务，确定为该部门的重点工作目标考核内容。其他目标，如部门协作目标、诉求回应目标等内容的确定，均遵循职责导向。对未列入年度目标考核，但属于“三定”职能范畴或市委、市政府交办的工作，实行“兜底”考核。考核指标依据部门职责、对标国内先进确定，较好地解决了“干与不干”“干得好与干得差”“积极干与消极干”等由于缺乏明确的法律依据而难以追责的问题，遏制“不作为”“懒作为”“慢作为”。同时，强化问责机制，绩效评估结果作为政策调整、预算管理、编制管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据。根据《杭州市绩效管理条例》的规定，对连续两年绩效评估结果不合格的单位，直接负责的主管人员和其他直接责任人员当年或者次年取消评优评先资格，一年内不得升职；连续三年以上不合格的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，将被调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。

二是推动依法履职，提高行政效能。一方面，通过内外结合的绩效考评体系，给各部门增加新的压力和动力，使其树立起正确的履职观，强化服务意识，切实履行职能、提升工作效能。另一方面，根据考评中收集的各类意见建议，详细了解各部门在履职中所存在的问题，着力解决缺位越位、职责交叉、推诿扯皮等方面的问题，促进各部门认真查找问题，及时回应社会公众的诉求，着力解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，高效履职，依法行使职权。

三是推动科学履职，绩效考核指向履职实际效果。杭州绩效管理注重绩效理念在工作中的应用，逐步扩大绩效评估的范围，在创新创优和特色创新目标绩效评估的基础上，将绩效评估逐步扩大到专项目标；对涉及民生的重大项目实行专项社会评价，并探索建立“追溯考核”制度；对各类目标实行动态绩效跟踪管理，定期通报和公示目标进展情况，以《绩效改进通知单》和《绩效告知书》的形式进行绩效沟通和互动；发挥综合考评内在的发现、协调、改进功能，强化绩效分析和治理诊断功能，坚持问题导向，帮助各单位不断改进工作。这一系列新举措，改变了传统考核年底“一锤定音”的做法，实现了目标考核精细化、过程化、科学化管理，推动政府整体绩效的持续提升。

（四）创新导向

创新导向，即开展创新创优目标绩效考核，营造创新氛围，培育创新精神，鼓励各地、各单位在理念思路、体制机制、方法手段上不断探索，勇于创新，着力解决工作中遇到的突出矛盾和深层次问题，推进政府治理体系和治理能力的现代化。杭州绩效管理在致力于转变政府职能、推动政府绩效持续提升的同时，十分注重鼓励政府创新，以创新创优目标绩效考核为平台，推动政府创新常态化运行，为社会创新和企业创新营造好的服务环境。

一是注重对政府创新的引领。杭州绩效管理积极引导、鼓励和推动政府创新回应公众诉求，通过运用年度社会评价意见和广大人民群众对改进政府工作提出的意见与建议，对杭州市创新政府服务和管理的方向进行梳理与规划，编制《杭州市政府创新指南》，对政府创新工作作适度规划；在制度设计上，鼓励制度性、全局性创新，鼓励联合创新、协同创新，对联合申报项目选自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》或《杭州市政府创新选题目录》的，牵头单位、配合单位均按实际评估结果全额赋分，激励各单位围绕中心工作和难点问题，对覆盖面广、实施难度大、需多部门合力攻坚的重大项目，积极主动地开展联合创新，形成“1+1>2”的创新效应。

二是建立完善的绩效评价机制。首先，在创新目标设置上，分为创新、创优和克难攻坚三类，满足不同部门、不同时期的创新需求。其次，在项目申报上，对申报项目是否符合改革创新的方向和法治原则，是否符合本单位的主要工作职能，创新创优的目标是否明确，项目的主要创新点（创优点、突破点）是否突出、创新创优层次高低，申报材料的内容是否完整等作出评判，以确定是否立项。最后，在项目绩效评估上，实行两轮专家评审的方式：首轮按项目领域进行专业评审，采用网上远程分组评审的方式进行，淘汰20%的项目；二轮组织专家从项目的重要程度、突破程度和效益程度进行现场综合性评估。

三是强化政府创新的激励功能。市直单位创新创优目标实行“竞赛制+淘汰制”的办法，即根据绩效评估结果，按年度创新创优申报目标总数的各15%（不超过10项），分别评出创新奖、创新提名奖、创新鼓励奖项目，在综合考评中分别给予不同的加分激励，加分后如晋档的，不挤占综合考评已进入先进以上档次单位的名额。设立政府创新奖和政府服务质量奖，政府创新奖奖项在市直单位创新创优目标和区、县（市）特色创新目标绩效考核的基础上，确定得分较高的项目为获奖项目，其中，市直单位要求在创新创优目标绩效考核中总得分排名前10位，区、县（市）要求在特色创新目标绩效考核中总得分排名前3位；政府服务质量奖是在对市直单位申报的创优目标“提升服务质量”项目绩效评估的基础上，确定前3名为获奖项目。

四、四大理念：开放、民主、责任、绩效

政府绩效管理继承了传统公共行政对工具价值的追求，致力于提高行政效率、推动科学决策、提升政府的治理能力和水平。然而，政府绩效管理作为体现政府使命和核心价值的战略管理，不能仅仅满足于工具价值的运用。在实践中，政府绩效管理需要不断地增进社会福祉，保障社会公平正义，提升社会公众的满意度，从而体现政府对民主、责任、服务等价值理性的追求。

（一）开放

任何一个组织都不是封闭的、孤立存在的，都是一个需要同外部环境进行资源交换的开放系统。政府作为嵌入政治系统的行政组织体系，本质上也具有开放性的组织特征。尤其对于现代政府而言，主权在民、“权为民所赋”的政治理念，决定了行政管理所包含的对国家事务的管理和机关内部事务的管理都应向公民开放，这是尊重公民知情权、保障公民参与权的前提和基础。因此，政府绩效管理作为政府治理的有效方式之一，首先也应秉持开放的价值理念。

自从开展“满意评选”活动以来，杭州政府绩效管理就从政府机关内部的“封闭式考核”，逐步向社会开放，直至综合考评实施以后，杭州政府绩效管理形成了一个开放的、多元的综合考评体系。在这个体系内，既有组织内部的目标考核、领导考评，也有以社会公众参与为主体的社会评价，整个过程公开透明，考评结果及相关的考评政务信息也都及时向社会公开。在这个开放的体系内，社会公众不再是一个旁观者，而是城市治理的共同参与者。这不仅尊重了公民的知情权，保障了公民的参与权，还体现出政府治理的开放性价值理念。

一是考评主体具有广泛性。党的十七大提出的“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，杭州市在推动社会公众有序政治参与上有丰富的实践。杭州市委、市政府于2000年首次开展了“满意评选”活动，考评主体包括四大层面：市党代会代表、市人大代表和市政协委员层面，企业层面，市民层面，市直机关互评。2001年，参评主体扩大为九个层面，既包括了市党代表、人大代表、政协委员、老领导和专家学者等直接参政议政的群体，也包括了省、市、区县各级部门代表，突出了市民和企业代表的评价主体地位，初步形成了一个多元化、多维度的评价主体结构模式；2002年，将区、县（市）的部委办局、街道、乡镇和城区社区作为一个投票层面纳入评选主体，取消了市直机关互评层面；2003年，评选活动又取消了市直属各单位领导班子成员投票层面；从2007年起，把外来务工人员纳入市民代表层面，这在考评主体的确立方面是很大的改进；2013年起，又完善了社会组织代表、社会监督代表和企业代表层面构成，并对整体的样本量进行了调整。目前，市民代表样本量为6 000个，其中，外来务工创业人员、农村居民代表各为1 000个，参评代表中市民代表的抽样充分考虑年龄、性别、学历和职业等特点，力求实现市民代表样本的全覆盖；企业代表样本量为2 000个，涵盖不同类型和规模的企业。

二是公众参与有便捷的渠道。从政府绩效管理的实践进程来看，杭州市委、市政府一直致力于推进公众参与，为公众参与创设了多种制度化的渠道。这主要包括市考评办组织开展的一年一度的社会评价、公众自主参与的日常服务评价和监督、网上社会评价、服务对象的即时评价、参与过程管理、专项问题的问卷调查、网上评议、热线电话等。便捷多样的参与渠道，为政府绩效的过程管理创造了条件，也推动了杭州政府绩效管理的全程开放。

三是建立完善的信息公开制度。杭州政府绩效管理从启动、过程督促检查到年终考核评定都有相应的信息公开环节，保证了绩效管理信息的全过程公开。

（1）绩效考核目标进展情况公示。绩效考核目标进展情况在“杭州考评网”和各考评对象的门户网站上进行公示，内容包括责任单位、责任人、目标类型、目标名称、考核指标说明、指标属性、完成时限（以月度计算），每条目标的分页面，展示当月进展情况、每月进度比较，以及累计进度，同时附有相关反映目标实施的节点性明细文档、单位网站地址和单位职能。

（2）重点整改目标公示。杭州市很早就建立了社会评价意见重点整改目标公示制度，坚持开门抓整改。年初社会评价意见整改目标确定后，市直单位通过《杭州日报》、“杭州考评网”等媒体向社会公示市直单位公开承诺的社会评价意见重点整改目标。各区、县（市）也通过不同方式，如当地党报、主流媒体等，对于社会评价意见重点整改目标，向社会进行了公示和承诺，切实抓好整改落实，取信于民。“杭州考评网”按月度公开重点整改目标的进展情况。重点整改目标的完成情况也在年底通过媒体向外公开，以接受社会公众的再次评价。

（3）年终检查考核中的“晒清单”和“晒亮点”。“晒清单”是市直各单位在上报目标完成情况时，按照具体明确、社会公众可感知的原则，同时上报与目标完成情况表述相对应的具体项目明细表。市考评办对各单位填报的目标完成情况梳理汇总后，通过“中国杭州”政府门户网站、“杭州考评网”及各单位网站进行公示，以进一步扩大社会监督。“晒亮点”从2014年度市直单位社会评价开始实施，由各单位提供当年履行主要职能，承担市委、市政府的重点工作任务，推进民生保障、公共服务和社会评价意见整改中群众关注度高、易感知的突出工作成果，由市考评办汇编成册提供给评价代表，以便更好地了解参评单位年度主要工作情况，进一步增强社会评价信息的对称性。

（4）年度考评结果公布。年度的考评结果由市委、市政府在年度综合考评总结讲评大会上宣布，以文件形式予以通报，并在《杭州日报》、“中国杭州”政府门户网站、“杭州考评网”上公开发布。对于在年度社会评价中征集到的意见和建议，也形成年度《社会评价意见报告》，通过《杭州日报》等媒体，向社会公开发布。

四是指标体系动态调整。杭州政府绩效管理的指标体系并非一成不变，每年的考核指标会根据考评导向和实际工作需要作出适当的调整，这包括经济社会发展状况，市委、市政府重心工作和战略决策，各地、各部门的特殊情况，部分突发因素，以及每年调研走访反馈的情况等，保持指标体系的开放、动态调整，防止绩效管理在制度上的钝化和僵化，赋予绩效管理制度以生机和活力。

（二）民主

民主一词源于希腊语中的“Demos”，意思为“人民”。尽管世界各民主政体间存在形式上的多种差异，但民主政府本质上都是由全体公民——直接或通过他们自由选出的代表——行使权力和公民责任的政府，它以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。20世纪90年代，在突破选举制民主理论局限的基础上，哈贝马斯提出了公共领域的民主理论主张，认为民主政治不仅具有议会中的商议制度形式，也表现为公共领域中的商议制度形式。^[1]对普通公民而言，民主不仅仅体现在国家层面上的选举行为，还体现在地方层面上普通公民影响政府决策和政策过程的行为。公民参与决策和政策执行是行政民主化的重要标志之一。学者对公民参与有不同的界定，譬如，诺曼·H.尼（Norman H.Nie）和西德尼·伏巴（Sidney Verba）认为公民参与是指“普通公民或多或少以影响政府官员的选择及（或）他们的行动为直接目的而进行的合法活动”^[2]。S.钱伯斯（S.Chambers）声称，公民参与并“不是指公民直接作出决策，而是为决策的形成提供意见和观点”^[3]。虽然学者对公民参与有不同的见解，但普通公民参与政策制定过程、影响政府决策是公民参与的核心。杭州政府绩效管理的创新实践，构建了民情民意表达的制度化渠道，较好地尊重和体现了行政民主化的施政理念，为普通公民参与公共政策的制定提供了切实可行的路径。

一是社会公众切实参与到政策制定与执行过程中。杭州市在开展综合考评中，要邀请社会各界的上万名代表，代表除了政府官员、人大代表、专家学者、企事业单位的工作人员以外，还包括城市居民、农村居民和外来务工人员，其中，市民代表占到代表总数的50%以上（见图3-1）。由此可见，杭州市主动把市民纳入政府绩效管理的过程中，通过样本量和评价权重的设计，让社会公众能够直接评价政府的工作成效，并影响政府决策和政策执行过程。

二是推动政府与社会公众之间形成良性的互动。每年参与综合考评的一万多名社会公众，可以对政府施政情况进行评价，并提出意见、建议，杭州政府绩效管理为社会公众评价政府工作、参与公共治理提供了一个稳定的、制度化的平台。公众评价的意见和建议通过这个平台上报给市委、市政府，成为政府制定公共政策的重要依据，而一些具体问题、具体意见，则被反馈给各个职能部门进行整改。公共政策和意见整改情况会在新一轮的社会评价中接收社会公众的再评价，在新一轮评价中，又会有许多新的意见和建议被充分地表达出来，从而在政府与社会公众之间形成了一种循环往复、制度化的、平等的互动。

三是形成了一个以社会公众参与为基础的协同治理方式。在确定公共政策需求时，社会公众直接参与发表的意见，成为制定公共政策的指向之一。人民群众最关心、最迫切需要解决的问题，通过社会评价这种方式得到了有效的表达、传递和接收，人民群众的呼声和意愿以最原始的方式完整地呈现在各级党政机关面前；在公共政策的执行过程中，执行政策的工作进度全程展示给社会公众，社会公众表达的愿望和需求成为政策纠偏的基本标准；在开展政策评估时，既开展以专家为主体的专业的技术评估，也有以社会公众为主体的主观评价，“民众作为政策作用直接承受者作出的评价更准确真实，更能揭示公共政策的政治效用和社会效用，以及社会公平与正义的实现程度，因而人民作出的评价成为衡量政策效用大小并决定它是否延续、调整或终止的首要依据”^[4]。以社会公众广泛参与为基础的协同治理，保证了公共治理出发点和落脚点的统一，能够有效地降低政府治理成本，提升政府公信力。

在民主社会中，民主是一种生活方式。政府绩效管理的公众参与和民意运用，增添了城市公共治理的民主特性，成为实现“增量民主”的现实途径和落实公民“四问四权”的制度化安排。杭州政府绩效管理积极搭建不同形式的公民参与平台，让公民参与政府的绩效考评工作，把评估政府部门工作成效的主要权重主动让渡给普通市民，让民众有权对政府职能部门的施政绩效作出评判，并积极引导各级政府部门问政于民、问情于民、问需于民、问计于民，切实保障了社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）责任

一般将“accountability”译为“责任”，意指“有契约关系的、有束缚的、有义务的、不可推卸的”等含义。所以，在公共行政责任中，行政机关或行政人员必须迅速、有效地反映公民的意愿、实现公民的诉求。^[5]在如何确保政府对人民负责的问题上，主要有两种解决方式：一是通过政府内部控制的方式，二是通过外部控制的方式。所谓内部控制就是在科层制中，在一个组织机构中所确立和实施的控制标准与控制措施；外部控制可能涉及立法监督、预算和审计活动，以及普通公民、利益集团和其他个体的监督。^[6]在赫伯特·芬纳（Herbert Finer）看来，外部控制是确保行政责任的最佳手段，行政官员听取和服从公民的意见及要求，直接对人民负责。如果没有外部控制，那么权力滥用就不可避免。^[7]杭州政府绩效管理通过开展社会评价的方式，直接推动了政府责任机制的建立和完善。

一是社会评价形成的“外部压力”有效地转变为“内在动力”。综合考评注重社会公众对政府的评价，社会评价的权重占了50%。将考评的一半权重交给社会各界，意味着政府部门的服务好不好，工作业绩怎么样，是否令人满意，主要由社会公众来决定。社会各界不仅可以评判一年来机关工作的好坏，还可以向政府建言献策，提出自己的诉求。每年的社会评价中，考评办收到的社会各界的意见和建议都达上万条。对这些意见，考评办都会组织专人进行系统的梳理分析，形成一个年度社会评价意见报告，为市委、市政府下一年度的施政提供民意依据，并向社会公开发布；同时，把上万条具体意见分解落实到各个相关部门，要求他们认真研究，积极整改，对其中社会关注度高、群众意见比较集中的问题，列为重点整改目标，向社会公示，年底时还要把整改结果在媒体和网站上公布，让普通公民再评价，这样就形成了一个“评价—整改—反馈”循环往复的绩效持续改进机制。

二是以制度化的形式推进公众诉求回应机制的形成。美国学者弗朗西斯·福山认为，中国目前的发展模式面临两个挑战，其中一个是政治方面的挑战，即“在缺乏一种对下负责的政治体制下，中国是否能够始终保持高质量的治理”。他认为，中国的政治责任体制是对上负责的责任体制，即对党负责。因此，如果地方官员犯错，那么有权惩罚他的是党，而不是一般作为政治权力来源的人民。^[8]但杭州政府绩效管理多年的实践表明，通过公众参与的制度化平台建设，不仅可以有效地构建一种对人民负责的“道德责任机制”，同时也可以保持高质量的治理绩效。杭州市在政府绩效管理中引入社会评价，并赋予社会公众超过50%的权重，从制度上落实了人民政府必须对人民负责的宗旨；坚持“让人民评判、让人民满意”的核心价值观，宣示了以人为本、向人民负责的执政理念；以公众满意为导向的绩效评价指标体系和绩效管理工作机制，迫使政府部门和公职人员“眼睛向下”，重视公众意见，及时回应公众诉求，按照广大人民群众的意愿制定施政目标和改进计划。这样的一种举措，将“责任”的理念通过一种制度化的安排落到了实处：制定年度社会评价意见整改计划—确定重点整改目标—实行跟踪督办—公示整改进度和结果—接受社会公众再评价，从而确保社会评价意见的整改落实，取信于民，对人民负责。

（四）绩效

政府施政不仅要履行基本的管理和服务职能，而且要用最小的公共投入来获取最大的公共收益，要重视结果和产出。杭州政府绩效管理始终坚持“创一流业绩，让人民满意”的宗旨，这一宗旨本身正是绩效管理价值理念的体现：“创一流业绩”秉承“以质量为本”的绩效理念，就是要追求高质量的“绩”；“让人民满意”反映了“顾客满意”的价值导向，就是要追求人民满意的“效”。“创一流业绩，让人民满意”的宗旨，十分契合“绩效”的理念，也体现了现代公共治理中“以质量为本”和“顾客满意”的完美结合。

一是考核指标设计上，正确处理当前和长远、显绩与潜绩的关系。把市委、市政府提出的战略目标和重大决策按年度分解后，作为区、县（市）和市直单位年度工作任务的重点，列入考核目标，实现中长期战略目标和年度考核目标的统一。通过增强不同时期政府绩效管理的目标导向、内容设置、考评重点的延续性和关联度，推动各地、各部门既着力抓好当前急需解决的重点工作，又做好长远规划，把实现当前阶段性目标和长远发展目标有机统一起来。既考核显绩，又考核潜绩，注重打基础、立长远的工作实绩，引导各地、各部门克服急功近利的心理和盲目短视的行为，增强工作的计划性、有效性，充分发挥政府绩效管理在推动科学发展上的导向、助推作用。

二是在管理机制上，正确处理结果管理与过程管理的关系。绩效管理是一个包含过程管理和结果管理的管理体系，不仅在结果中寻找绩效，而且注重在过程中提升绩效。杭州政府绩效管理重视考评结果的排位，更关心考评对象工作的改进、群众反映问题的解决、机关效能的提升和社会公众对政府绩效的满意度。在目标管理上，从重数量、轻质量向数量、质量并重转变，从重结果、轻管理向过程和结果并重转变。对目标任务的考核，不仅考核任务完成量，更考核完成目标任务的质量和效果，社会各界的评价和认可度，以及投入产出情况。在管理过程中，积极探索与考评对象建立开放的、合作的新型关系，加强绩效沟通，进一步拓宽政府绩效管理的功能空间，帮助各地、各部门及时发现问题，查找差距，协同相关部门研究解决问题、改进绩效的办法，开展绩效分析和治理诊断调查，合力解决社会公众反映多年而又难以解决的突出问题，在过程管理中发现问题，提升机关的整体绩效。

三是注重社会公众在提升政府绩效中的作用。在杭州政府绩效管理中，广泛的公众参与所形成的民意，从三个角度改善和提升了政府的管理与服务绩效。首先，通过评价发现问题。年度社会评价、公共服务窗口评价、网上评议等不同形式的评价方式，使综合考评具备了强大的发现功能，能够通过意见征集和整理，帮助各部门发现问题，查找差距，有效地把握社会公众诉求。通过对各类意见和建议的梳理、分析，能够让政府了解到多数人的意见、各个阶层普遍关注或不同阶层关注的主要问题，以及社会公众意见表达强度最大的问题是什么。其次，通过意见整改改进工作。对于发现的问题，要求各责任单位制定具体的整改措施，并将重点整改目标向社会公布，作出承诺，整改进展情况和结果都及时向社会公示。市考评办也针对社会公众反映多年而未得到较好解决的一些问题，实行跟踪督办，通过建立考评部门、责任单位和社会公众（绩效信息员、媒体）三方联动机制，推动社会评价意见的整改落实。最后，通过创新提升绩效。公众的意见和建议不少都直接指向了政府在管理和服务过程中的弊端与缺陷，这也迫使各级公共部门坚持问题导向，主动查找短板，积极探索理念思路、体制机制、方法手段的创新，不断自我革新，努力提升政府管理绩效和社会公众的满意度。

这里特别需要指出的是，政府绩效管理在追求绩效的过程中，一定要防止和克服绩效主义。如果不注意这个问题，政府绩效管理的作用和效果，可能就不是正向的，而是负向的。所谓“绩效主义”（Performancism），是指“唯绩效是举”、以绩效论英雄，单纯以绩效考核结果作为奖惩和各种资源分配决定因素的绩效管理行为。绩效主义注重“绩效”，忽视“管理”，将一个全过程的管理简化为几个定量化指标，没有过程管理，漠视管理中人的因素，最终的结果就是管理僵硬化、冰冷化，工作人员的主观能动性降低甚至丧失，与指标有关或有利于绩效的就做，与考核无关或者不能“立竿见影”的就不做，甚至为达目标不择手段，这就会使绩效管理失去原本的意义和存在的价值。此为政府绩效管理的领导者、组织者和操作者不得不察之所在。

[1] 〔德〕哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999年，第32页。

[2] 〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿、乔治·I.多明格斯：《政治发展》，载〔美〕格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选（下）》，储复耕译，北京：商务印书馆，1996年版，第188页。

[3] Chambers，S.，Reasonable Democracy：Jürgen Habermas andthe Politics of Discourse，Ithaca，NY：Cornell University Press，1996，p.171.

[4] 余逊达：《公民参与与公共民生问题的解决：对杭州实践的研究和思考》，《浙江社会科学》，2010年第9期。

[5] 鲍静：《公共行政责任——国际行政学会第一次专门国际会议简况》，《中国行政管理》，1999年第11期。

[6] 〔美〕B.盖伊·彼得斯：《官僚政治》，聂露等译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第219—233页。

[7] Finer，H.，Administrative Responsibility In Democratic Government，Public Administration Review，1941，1（4）：335—350.

[8] 陈家刚：《危机与未来——福山中国演讲录》，北京：中央编译出版社，2012年，第18—19页。