第四节 公共产品供给模式

公共产品的供给责任及其供给效率是公共产品论的核心，以供给主体为依据，已形成四种公共产品供给模式：公共部门供给、私人部门供给、第三部门供给和公私伙伴关系供给模式。

一、公共部门供给公共产品

1. 公共部门

所谓公共部门是指国家机关、政府部门和由选举产生的以及受选举产生的人的委托而运行公共机构的私人部门或组织。公共部门最重要的职责和明显的特征是供给公共产品。国家机关、政府部门是公共部门易于理解，其具有并运用强制的权力。通常将政府行为分为三类：一是产品和服务的生产、规制和对私人生产者的补贴。政府可以组织生产某些垄断性产品，以达到完全控制的目的。或者对产品的生产实施规制，以实现资源配置效率的提高。另外，就市场配置失灵的相关产品，政府往往采取对私人生产者进行补贴的方式，实现产品供求的均衡。二是产品和服务的购买。许多产品和服务，市场生产比政府生产更为有效，因此，对于政府而言，主要是购买产品和服务并提供给社会。三是收入再分配。市场不能有效地调节收入分配不均，政府必须运用财政手段对收入分配实施干预。如运用税收制度对企业和居民收入进行调节，运用转移支付手段以达成社会保障。私人与公共是相对应的两个概念，在特定的情况下，它也可以成为公共部门。当私人是通过选举产生或者是受选举产生的人的委托，它便拥有公共权力并能够提供公共服务，成了事实上的公共部门。

2. 公共部门供给

公共产品论的立论基础是国家干预经济的合理性，即认可政府行为与市场经济活动是相互融合的统一体。但古典经济学派极为重视市场的作用，对政府采取一种排斥的态度，认为政府的存在是迫不得已。就古典学派的劳动价值论而言，其无法证明政府活动的生产性，也无法认知政府行为与市场经济活动之间的内在联系。政府与市场之间的关系问题的解决，在古典经济学既无客观经济基础，也无必要的经济学理论准备。

从斯密到萨缪尔森（1945），他们普遍认为政府是公共产品天然的、唯一的提供者，且主要从税收和公共支出角度研究公共产品供给问题。古典经济学视域里，市场拥有配置资源的基础性和优先性地位，政府受到市场的限制与约束，其职能的合理性仅限于弥补市场失灵。古典经济学回答且仅仅回答了政府应该做什么，没有回答政府如何有效地供给公共产品，更不能将公共产品供给问题纳入市场分析框架进行研究。

19世纪80年代，奥意财政学派以边际效用价值理论为基础发展了公共产品论。其基本的分析方法在于，以个人的效用和理性的选择为基础对经济现象进行分析，重点解决两大基本问题：一是公共产品供给的效率标准问题，其认为，与市场效率不同，公共产品供给应该可以达到帕累托效率；二是边际效用等于边际价格时市场达到有效率。但公共产品的偏好显示是非真实的，尽管如此，“在政府与市场之间存在一个类似市场的联系”，个体通过效用评价来选择自己的选票走向来显示自己的偏好（David Buchanan，1949）。这一时期人们对于公共产品的公共性判断仍然停留在公共产品由政府生产这一事实上。1954年萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》以后，其揭示了公共产品与市场机制之间的矛盾，揭示了公共产品的特征，从而为人们从产品属性角度判断公共产品的公共性提供依据。在西方财政学中，有效配置资源、公平收入分配和稳定宏观经济均为典型的公共产品。

公共部门供给公共产品的动机。公共产品理论的引入，西方财政学被纳入经济学框架内进行研究，成为公共经济学，它的研究范围主要是市场失效的公共领域，而公共产品是市场失效的重要领域。一般认为，私人供给公共产品不可避免地有在“搭便车”问题，最终导致公共产品供给的减少，因此，公共产品应由政府供给。总的来说，政府供给公共产品是出于宏观资源配置效率较优的角度，即解决市场失效问题。

二、私人部门供给公共产品

随着人们对私人在公共产品供给中的作用的进一步认识，以及现实中政府提供公共产品存在的种种弊端，如低效率、短缺和质量低下等，私人供给公共产品问题受到重视。戈尔丁（1979）将公共产品分为“平等消费”和“选择性消费”，前者不能排除非付费者消费，后者可以选择付费者消费。斯科密茨（1987）则从公共产品需求决定因素角度研究公共产品供给，他认为，消费者可以通过订立契约，根据一致性原则来供给公共产品，从而解决“搭便车”问题。而科斯则从经验的角度论证公共产品私人供给的可能性。

1. 私人供给公共产品的动机

追逐利润是私人资本永远不变的目标，在公共产品供给方面，它是从两条途径进入其中的。一是通过明晰的产权制度安排，界定并规制资本利润率水平，私人资本在看得见的资本利润情况下，主动进入提供公共产品；二是由于公共部门提供公共产品效率低下，为了解决公共支出不足的矛盾，政府有意识地降低私人资本进入公共领域的门槛，以一定的利润水平作为“诱饵”，以制度性的安排促进私人供给公共产品。无论何种情况，追逐利润均是私人资本的最终动机。

2. 私人供给公共产品的条件

从已有的研究成果来看，私人供给公共产品需要三个方面的条件：一是产品的准公共性。准公共产品具有规模小、成本低、交易费用少等特点，可以通过一致性原则订立契约，以市场方式提供。二是具备完善的排斥性技术。即将不付费者排斥在消费者以外，提供“选择性消费”的产品。三是政府提供交易的制度保障。其中主要是产权安排，也即界定私人对某一公共产品的产权，并由一系列的制度安排来保护产权的行使，这样私人才会有动力提供某一公共产品。

在实际生活中，私人供给公共产品的例子还是比较多的，如遍布全国高等院校中的“逸夫图书馆”，事实上是由邵逸夫先生私人提供的。然而，纯粹的公共供给公共产品和纯粹的私人供给公共产品是公共产品供给的两个极端情况，现实生活中，公共产品供给呈现出多主体、多中心的混合供给模式，供给方式也表现出复杂多样性。

三、第三部门供给公共产品

第三部门是指国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等。[1]20世纪70年代，市场经济发达国家政府迫于各种压力，不得不从公共领域退出。为了弥补公共产品供给主体的空白，各种各样的非营利性组织应运而生。第三部门的出现是市场失灵和政府公共产品供给不足的结果，它被视为一支独立的第三方力量，在公共产品提供上实现公平与效率的最优结合，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。

1. 第三部门供给公共产品的优势

第三部门在向社会提供公共产品和公共服务时具有独特的优势：①创新优势。因第三部门的非营利、服务民众的本源，其组织结构充满创新的动力，易促成技术创新和制度创新。②贴近基层、了解基层的优势。许多第三部门以社会弱势群体和边缘性社会群体为服务基点，坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，既没有市场机制的负面效应，又超越政府部门的官僚作风，增进人际间的和谐。③灵活优势。第三部门在组织体系和运行方式上具有很大的弹性和适应性，针对不同情况适时做出调整，特别是对社会基层反应迅速。④效率优势。美国著名管理学家杜拉克曾经指出，第三部门的特点使它在一些功能上能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的高效能而减少政府赤字。在社会管理与发展的一些空白领域和政府管理的传统领域，第三部门比政府做得更好、更有效。鉴于第三部门特殊的组织结构以及服务社会的宗旨，第三部门供给公共产品的方式有多种。

2. 第三部门供给公共产品方式

一是独立提供公共产品。第三部门在组织结构和运行模式上均具有相对独立性，通过自筹资金，依靠自身力量提供各种形式的公共产品。如中国青少年发展基金会，享誉全球的希望工程是其独立提供的公共产品。截至2015年，全国希望工程累计资助学生5 350 560名，援建希望小学18 982所，援建希望工程图书室23 490套、希望厨房5 023个、快乐体育7 795套、快乐音乐1 323套、快乐电影620套、计算机教室1 215套。近年来，一些第三部门组织逐渐实行用者付费制，对以前免费的项目直接向受益人收取部分或全部服务费，仍然保持着第三部门的独立性。

二是与公共部门合作提供公共产品。①公共服务社区化。政府为了压缩公共管理链条，有意识地将社区服务让位于第三部门，如将一些社会保障项目交给志愿组织、工人合作社和其他社会团体承担。这种合作基于互信的基础上，没有法律文本的约束，但有非正式的约定与承诺。②承包供给。对于某些公共服务项目，政府确定公共服务的数量和质量标准，通过委托的方式与非营利性组织签订合约，为享受福利的人群提供公共服务。如美国卫生和人类服务部与蓝十字蓝盾组织签订合同，将数百万老人的医疗保健事务委托给后者管理，取得了比较好的社会效益。③与公共部门建立伙伴关系。即政府以付费、资助或特许的方式购买或支持第三部门提供公共服务，这种模式不仅带来公共资金与第三部门资金的融合，也促成彼此管理的合作，结成合作伙伴关系。

三是与市场合作提供公共产品。①公益推广活动。非营利组织与营利性企业建立合作关系，共同推动公益事业的发展。通常的表现形式是公益推广与市场交易相联系，作为回馈，营利性公司将销售收入的一定比例以现金、食物或设备的形式捐赠给非营利组织。②共同主题营销战略。非营利组织与私人企业达成协议，通过营销战略如分发企业产品和宣传资料及做广告等方式，共同解决某个突出的社会问题。③许可证战略。非营利组织利用其名称和商标等无形资产获取经营收益，如许可企业使用其名称或标志以收取一定的费用或提取部分经营收入，非营利组织的社会公众形象为企业带来了收益，同时也进一步提升了其知名度。

四、公私伙伴关系供给公共产品[2]

20世纪90年代初，市场经济国家掀起新公共管理改革浪潮，政府、市场、第三部门合作的公共产品供给模式受到社会的普遍欢迎并发挥着强大的管理效率功能，其中公私伙伴关系（PPP）模式广为推崇且运行机制不断完善，在公共产品供给中的作用日益凸显。

与前三种公共产品供给模式相比较，公私伙伴关系供给模式具有鲜明的特点。①双主体、多主体供给。单主体供给不可避免导致“失灵”问题，且机制本身解决不了。从表面上看，公私伙伴关系模式是私人部门生产公共产品，政府支付产品和服务费用，是政府单一主体供给。实际上，它与政府采购有着本质的区别，它是公共部门、私人部门、第三部门通过签订长期合约的方式，公共资金、私人资本和社会资金相互融合以提供公共产品，因而，公私伙伴关系模式供给主体是多元化的。②“政”“企”分开，提升管理效率。在公私伙伴关系合作框架下，公共部门是项目的发起人和管理者，同时又是标准的制定者和产品服务的接受者，代表社会公众行使相应的管理职能。而私人部门拥有资本、技术和生产管理等要素，是生产和管理的专家。两者各尽所长，互惠互利。③代理运行机制。公私伙伴关系项目公司通常不具备开发能力，在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，且这种代理关系在投标书和合同中就已经明确。④效率与公平兼顾。公共产品的公共供给与私人供给均不同程度地存在公平与效率损失，而第三部门同样不能避免“治理失效”，唯有公私伙伴关系模式能够有效地将效率与公平紧密结合。私人资本以利润为目标，会通过一切手段压缩生产成本，提高利润水平。在满足公共部门服务质量的前提下，既实现了企业自身利益最大化，又提高了公共资源的配置效率。作为博弈一方的政府处于交易中的强势地位，得到满意服务后才付费，维护了公众的公平利益。

自公私伙伴关系模式推出以来，其已经显示出非凡的优越性。首先，因私人资本的加入，有力地促进了公共管理改革的步伐。巨大的市场潜力和稳定的投资收益，吸引各种来源的私人资本投资于基础设施等公共产品建设，既能发挥市场配置资源的基础作用，同时又在政府管理控制之下，避免政府单独供给的低效和基础设施建设的无限扩张，促进公共管理改革。其次，减轻政府财政压力，提高公共支出效率。对政府而言，公私伙伴关系模式是“花小钱，办大事”。公共部门根据私人部门提供的公共服务的数量与质量分阶段付费，省却了政府一次性大额支出，同时又达到了直接投资的目的，有利于降低政府隐形债务风险。再次，有利于加强管理，控制成本，提高资源的配置效率。公私伙伴关系项目能吸收先进的管理方法，降低成本，提升项目建设速度与质量。同时，项目管理方式能集中与项目有关的各方面专家，解决工程中出现的各种问题，提高管理效率。最后设计理念超前和技术设备先进。公私伙伴关系模式采用“一揽子”总承包方式，在严格的投标过程中，新颖、超前的设计是中标的前提，它不仅对整个项目建设起到推动作用，而且能够促进整体设计水平的提高。在项目实施过程中，为加速工程进度，提高工程质量，项目公司必然引进、研发、制造先进技术设备、仪器仪表等，推动技术进步。

视野拓展

公私伙伴关系与供给侧结构性改革

2016年是“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。公私伙伴关系（PPP）改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥积极的牵引作用。

截至2016年2月29日，全国各地纳入公私伙伴关系综合信息平台的公私伙伴关系项目7 110个，项目总投资约8.3万亿元，涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他共19个行业。

从项目组成来看，新建项目7.57万亿元，占比91%。其中，可行性缺口补助和政府付费支付模式的比例越来越高，这说明政府花钱方式正在转变，更强调绩效财政。从投资领域来看，基础设施领域投资需求占53.6%，说明市场选择已经有了明确的指向。

在公私伙伴关系总投资中，山东、贵州等5省份项目投资近4.1万亿元，占48.9%，表现明显的区域倾向，边远地区和经济欠发达省份对于公私伙伴关系的重视和热情程度更高，相反公私伙伴关系项目较少的省份集中在两类，一类是经济较发达、财政资金宽裕的直辖市，如北京、上海；另一类是经济较落后的省份，比如青海等。公私伙伴关系投资将发挥着越来越大的结构性调整作用。