第3章 全力做好金融扶贫
习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出：“要做好金融扶贫这篇文章，加快农村金融改革创新步伐。”自治区第十二次党代会报告将脱贫富民战略列入“三大战略”之一，为全区精准扶贫工作指明了方向。为了实现脱贫富民战略目标，自治区第十二次党代会报告进一步提出了一系列有针对性的举措，金融扶贫是重要措施之一。要切实做好金融扶贫，需要深化金融体制改革，不断创新金融扶贫模式与产品，完善相关配套措施。
一、创新金融扶贫机制和模式
宁夏贫困人口多，贫困发生率高，扶贫任务艰巨。贫困现实与扶贫实践推动宁夏在扶贫过程中不断进行金融扶贫制度创新，探索出一系列成功模式，得到国家认可并在全国推广。随着精准扶贫、精准脱贫工作进一步深入推进，宁夏仍需因地制宜创新金融扶贫机制与模式，以实现良好减贫效果。
（一）宁夏金融扶贫制度创新的成功模式
1．盐池模式
盐池县地处宁夏东部，是宁夏9个贫困县之一。在长期的扶贫工作中，盐池县逐步探索出行之有效的金融扶贫模式，切实推动了当地贫困人口脱贫致富。
金融扶贫“盐池模式”主要包括八种类型。一是贫困村“互助资金”。盐池县将国家支持资金、财政扶贫资金与金融产品、富民主导产业紧密衔接，将财政资金与信贷模式、扶贫资金与产业项目融为一体，打造贫困村“互助资金”扶贫模式。自2006年盐池互助资金开展试点以来，实行“2242”管理运行模式，即将互助资金以贷款方式贷给农民使用，互助资金运营利息收入的20%滚入本金，20%作为公益金，40%作为运行成本，20%作为风险准备金，在资金使用监督、借款投放和回收、资金的滚动和积累等方面形成完整的制度体系。互助资金拓宽了贫困户融资渠道，实现了资金的循环与周转，培养了贫困户“互助互济，有借有还”的金融意识与信用意识。二是“千村信贷”。因互助资金贷款额度有限，为进一步满足贫困人口扩大发展对资金的更多需求，盐池县通过“千村信贷”增加贫困户贷款额度。即农村信用社与政府扶贫部门建立协作机制，由资金互助社向农村信用社推荐信用良好、经营能力强的贫困户，农村信用社优先为这些农户办理贷款，贷款额度可放大至互助社借款金额的1～10倍，最高每户贷款额可达10万元，同时给予利率优惠、财政贴息。三是“资金捆绑”。“双到”资金（规划到户，责任到人）是宁夏到户扶贫资金，资金额度较小，盐池县为充分发挥“双到”资金的杠杆作用，将“双到”资金作为股金注入互助社，在此基础上，互助社可为贫困户给予1万元的优惠利率贷款。贫困户在资金不足时还可以通过互助社向农信社申请“千村信贷”。由此，将财政小额扶贫资金放大为贫困户大额发展资金，变外部“输血”为自我“造血”。四是“企业参与”。盐池县依托滩羊养殖与甘草种植特色产业，采取“公司+基地+互助社+农户”等模式，引导银行、龙头企业、专业合作社与贫困户建立紧密的利益联结体，实现资金注入、产业发展、公司盈利、农户致富的多方共赢。五是“评级授信”。与实物资产抵押、担保增信方式不同，盐池县根据贫困户的实际情况，为贫困户建立了“631”评级授信体系，即信贷评级授信中的诚信度占比60%，资产状况占比30%，贫困户基本情况占比10%。按“631”评级授信体系将农户信用等级分为 A、B、C三档，由A档到C档对应的贷款额度逐级减少。信用评级实行动态管理，每2到3年评定一次。这一评级方式充分适应了当前我国农村贫困人口的实际情况。六是“惠民小贷”。盐池县与宁夏东方惠民小额信贷公司合作，以贫困村互助资金作为贷款担保基金，东方惠民小额贷款公司按照互助社担保资金标准放大10倍将贷款批准给互助社，再由互助社向有资金需求的贫困户发放贷款。七是“融资担保”。盐池县财政拿出1亿元资金，引导社会融资入股5亿元资金，组建“盐池融盐扶贫信用担保公司”，以此缓解农户担保难问题。担保公司可撬动银行60亿元的信贷资金，扶持贫困户发展特色产业。八是“保险保障”。为破解贫困户在发展过程中因病、因灾、因市场价格波动致贫返贫难题，盐池县政府与保险机构合作，开发出特色农业保险、羊肉价格保险、大病医疗补充保险等险种，分担贫困户生产生活中出现的风险。
总体而言，“盐池模式”将信用、产业与金融连结为一体，体现出信用建设是前提、培育产业是基础、金融支撑是保障的合作关系，实现了政府、银行、企业、社团、农户五位一体发展，取得农户脱贫、金融发展、地区经济增长的共赢结果。
2．蔡川模式
蔡川村位于固原市原州区寨科乡，是重点贫困村。在精准扶贫过程中，寨科乡党委、政府对蔡川村贫困人口对症下药，因人而异制订扶贫方案，金融机构依托当地种养殖产业设计信贷产品、提供信贷资金支持，实施金融扶贫。一是采取“银行+合作社（或致富能人）+农户”的模式，加大对涉农产业资金扶持力度，通过金融扶贫实现产业扶贫。邮储银行宁夏分行围绕当地政府产业扶贫布局，支持当地农户在致富能人带领下成立原州区金羚牲畜养殖农民专业合作社，合作社为社员提供品种选育、养殖技术和市场销售等服务，并为养殖户提供贷款担保，负责农户借款用途审查和监督管理，邮储银行宁夏分行为合作社成员提供贷款。经过多年的努力，合作社成员由成立初期的3户发展到近400户，单笔最低贷款额度由最初的5000元增加到8万元。二是采取“大户保小户、富裕户保贫困户、村干部保少生快富户”的形式，构建较为可靠的小团队信用保障机制。蔡川村把村干部、党员、养殖大户作为致富带动能手，引导农户与致富带动能手组建功能型党小组，鼓励引导创办合作组织等，为贫困户提供担保。通过这一方式，不仅拓宽了农户融资渠道，而且提高了群众的组织化程度。
蔡川村发挥政府推动、金融撬动、能人带动、贫困户联动的综合作用，建立资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业走、产业跟着市场走的效益联结机制，不断增强贫困户的自我发展能力。通过金融扶贫杠杆，推动种植、养殖等优势特色产业的发展，最终达到“一石三鸟”，即农民脱贫、产业发展、银行获利的多赢效果，形成“产业引领+能人带动+金融帮扶”的新型金融扶贫模式。
（二）因地制宜创新金融扶贫制度
“盐池模式”与“蔡川模式”体现了宁夏金融扶贫制度的创新，其在农户缺乏抵押品与担保人的情形下，充分利用农村熟人社会所具有的血缘、亲缘、地缘、人缘，采取小团体担保方式实现资金供求衔接，将金融血液注入资金严重短缺的农村地区，达到金融精准扶贫的目的。“盐池模式”与“蔡川模式”的成功探索与实践在一定程度上缓解了贫困户资金困境，但要实现精准扶贫、精准脱贫，仍需因地制宜精准施策，进一步推动金融扶贫制度创新，以构建金融扶贫的长效机制，实现普惠金融目标。
1．创新金融扶贫产品
通过政策引导鼓励金融机构增加在农村地区的物理网点，将金融机构网点延伸至村一级，减少金融机构空白区域。金融机构在逐步提高农村金融服务水平的基础上因地制宜创新金融扶贫产品。如针对宁夏南部山区贫困户较多、旅游资源较丰富的特点，当地金融机构可以选出有条件发展旅游业、生态养殖业、中药材种植业的贫困户，发放“金融扶贫富民农户贷”，鼓励贫困户发展旅游业、生态养殖业、中药材种植业，通过金融产品创新，实现脱贫富民。伴随国家一系列农村经营制度改革，宁夏金融机构应该逐步探索以土地承包权、农用机械设备、林权、宅基地、农房等为抵押的金融产品，提高金融扶贫能力。如围绕农村集体产权制度改革以及现代农业发展，金融机构可充分运用人缘、地缘优势，创新推出“融资宝”“社区通”“农场宝”等贷款业务，尝试开办农民住房财产权抵押贷款等，拓宽农村融资渠道。
2．创新金融扶贫方式
针对当前贫困地区金融服务可获得性、便捷性较差的实际，大力实施“互联网+金融”工程，积极推进基础金融服务“村村通”，实现贫困地区金融服务全覆盖。通过“互联网+金融”的现代融资方式，创新金融扶贫方式。同时，金融机构可寻找金融扶贫与产业扶贫、移民扶贫、生态扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、科技扶贫等多种扶贫方式的契合点，汇聚多种方式的扶贫资金，实现资金的规模效应，分散信贷资金风险，优化金融扶贫效益，提高贫困农户的生产能力与生活水平。
3．巩固产业带动式扶贫
宁夏各地所探索的“龙头企业+基地+农户”“公司+基地+互助社+农户”“致富带头人（致富能手）+农户”等扶贫方式，依托各地特色产业，将产业扶贫与金融扶贫融合为一体。这种方式在当前我国渐进式农村产权改革过程中，仍然是缓解农户抵押担保难的最有效方式。这种方式将龙头企业、基地与贫困户打造为利益共同体，将产、供、销联结为一体，培养了贫困户自我发展能力，实现了小农户与大市场的对接，提升贫困户的经营效益。这种方式在今后的金融扶贫中需要进一步巩固，并在实践中不断完善，可在此基础上因地制宜、因时制宜，充分利用农村不同群体关系探索出更多元化的金融扶贫举措。
二、健全完善扶贫信贷风险补偿和分担机制
在我国城乡二元结构中，农村是落后地区，农业是弱势产业，农民是低收入群体，上述因素导致涉农信贷额度小、成本高、收益小、风险大等问题。在金融机构商业化经营过程中，出于逐利的本能，金融机构渐渐远离农村地区，导致农村地区资金严重匮乏，形成了经济与金融双重滞后的恶性循环。因此，在金融扶贫过程中，一方面应大力引导金融机构增加扶贫信贷，一方面应加快健全信贷风险补偿与分担机制。
（一）健全农业保险风险补偿与分担机制
农业是高风险产业，既面临着自然风险，又面临着市场风险，如果没有适宜的风险补偿与分担机制，金融机构对农户的贷款或望而却步，或知难而退，难以形成有效、长效的资金扶持。农业保险具有分散风险、补偿损失的功能，是财政支农的重要途径，其对于稳定农业生产具有积极促进作用。因此，大力完善农业保险，逐步提高农业保险的损失补偿水平，是实现金融扶贫的重要举措。
1．明确农业保险发展险种
依据宁夏区情确定农业保险发展主要险种。宁夏正着力打造现代农业示范区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品区和农业可持续发展试验示范区，结合宁夏农业发展实际，农业保险应以优质粮食、现代畜牧、酿酒葡萄、枸杞、瓜菜等特色农业为重点扶持领域，培育一批如“枸杞之乡”“滩羊之乡”“硒砂瓜之乡”“马铃薯之乡”“贺兰山东麓葡萄酒”等“老字号”“原字号”“新字号”“宁字号”特色农产品名片。通过农业保险对特色农业的支持，实现农业发展、农户致富的目标。
2．组建农业保险协调机构
因农业的基础性地位及风险属性，农业保险绝大部分是政策性农业保险。政策性农业保险涉及政府财政、税收等一系列优惠政策及补贴资金，为此，各级政府应组建政策性农业保险的协调机构，设计必要的制度，制定便于操作的运行方式，协调财政、税务、保险公司、参保农户之间的关系，保证参保农户在投保农业保险时，政府的补贴资金及时到位，优惠政策及时落实。在农业风险发生后，保险公司赔偿资金及时足额到位，减少农户种养殖风险损失。农业保险协调机构积极协调各级政府部门间的工作，以此提高政策性农业保险的运行效率。
3．制定农业保险政策支持措施
宁夏各级政府可从财政、税收、市场组织、协同推进四个方面制定政策性农业保险的地方支持政策。其中，财政政策应确定财政对农业保险的保费补贴、办理农业保险的保险机构管理费补贴，大灾巨灾风险分散制度的地方财政支持；税收政策应确定从事政策性农业保险应给予的税收优惠、税收减免；市场组织政策应确定市场准入制度，明确区域内政策性农业保险的经营主体，明确经营方式，同时确定市场退出制度，以实现优胜劣汰；协同推进政策，包括政府涉及农业的相关部门之间的横向协调配合政策及各级政策间纵向的协调配合政策。
4．做好风险划分，合理确定保险费率
宁夏山川气候、土壤、水资源等自然禀赋差异巨大，农业生产风险各不相同。各地政府应与农业保险经营机构统一对各地风险进行划分，依据风险大小，科学、合理、公平地制定不同地区的保险费率，以此避免保险机构不合理的风险定价及农户在投保时可能出现的逆向选择与道德风险，保证农业保险可持续发展。
5．做好农业保险发展规划
各级政府应有战略思维、前瞻意识，在不断实践、不断总结经验基础上作出未来本地区农业保险的发展规划。随着本地农业产业发展规划确定农业保险发展规划，根据本地财力确定不同险种的发展顺序，随着财力的增长不断拓展新的险种，使得农业保险与本地农业发展相适宜、相匹配。
（二）健全新型农村合作医疗风险分担与补偿机制
我国已在广大地区推广新型农村合作医疗制度，解决农村因病致贫、因病返贫问题。新型农村合作医疗制度对减少贫困发生率、提高农户生活水平的确发挥了积极作用，但农村因病致贫、因病返贫问题仍未得到根本性解决。近年来，由于医疗费用快速上涨及农村老龄化进程加快，导致农民看病需求不断增加，农民因病致贫、因病返贫仍比较突出，新型农村合作医疗制度需进一步完善，通过健康扶贫实现精准扶贫。
1．提高新型农村合作医疗保障水平
宁夏是欠发达省区，自身财力有限，但各级政府应在财政支出中体现以人为本理念，逐步提高新型农村合作医疗筹集资金数额，不断提高医疗费用报销比例。在财力规模一定情况下，应实行差别化政策，针对农民不同群体设定不同保障水平。针对农村中的弱势群体，如老年人、贫困者提高医疗补偿水平，提供更为全面的医疗服务，以此解决相应人群的医疗负担，减少因病致贫、因病返贫概率。
2．增加农村医疗服务资源
宁夏贫困地区落后的表现之一即是医疗服务匮乏，在综合扶贫理念下，应加大财政支持力度，增加贫困地区基层医疗服务资源，通过合理的激励机制，提高基层卫生服务站的医疗服务水平，尽量满足农民医疗需求，让参加合作医疗的农户实现就近诊疗，减少农户异地就医成本。通过增加农村基层医疗服务资源，提高农民健康水平，降低因病致贫、因病返贫概率。
3．注重预防性医疗服务
政府在贫困地区应大力宣传预防性体检的重要性，增强农民的健康保健意识，引导农民积极参加健康体检，对疾病做到“早预防、早发现、早治疗”，以此降低不必要的医疗费用与疾病痛苦。为鼓励农民参与健康体检，政府可将健康体检纳入新农合的医疗保障范围，降低农户体检成本支出，增加参合者特别是贫困农民对预防性医疗服务的可及性与积极性，通过事先预防的方式减少因病致贫、因病返贫。
三、加大贫困地区妇女创业担保贷款力度
贫困地区不仅经济落后，而且思想观念也较为落后。在宁夏贫困地区，受传统观念影响，女性的经济地位与社会地位远远低于男性，融资机会严重匮乏，成为贫困人口中的贫困人口。由于女性是家庭中的重要支柱，其经济贫困与精神贫困往往会代际传递。因此，加大对贫困地区妇女的扶助力度，既是精准扶贫，又是长效扶贫。
（一）创新妇女创业担保贷款模式
金融机构传统的贷款模式主要以抵押和担保作为风险防范手段，这种以资产抵押或以有资产的人做担保的融资方式，在贫困人口的自身资产状况与社会关系有限的条件下，制约了贫困人口的融资能力，使贫困地区、贫困人口成为金融排斥区域与人群。20世纪70年代，孟加拉国尤努斯教授探索的格莱珉银行模式，选择贫困妇女作为贷款对象，采取5人小组的团体贷款进行融资，这种无实物抵押、无担保模式代替金融机构传统的抵押与担保模式，使得广大农村妇女获得了贷款，促进妇女就业，提高了妇女的经济水平。这种贷款模式的创新体现了普惠金融理念。我国在早期实施妇女创业贷款时，主要采取了这种贷款模式，极大地激发了农村贫困妇女的贷款需求与金融意识，促进了农村贫困妇女的脱贫致富。但是随着现代农业不断推进，市场结构不断变化，以融资为主的妇女创业贷款方式难以解决创业中的技术瓶颈，妇女对创业贷款的扶助需求呈现多样化。
为了将融资与融智相结合，实现授人以鱼到授人以渔的扶贫方式与理念的转变，宁夏要在农村贫困妇女贷款模式上不断创新。如自治区妇联联合自治区党委组织部、科技厅、农牧厅在全区27个市、县（区）的下基层机关干部中全面启动“2+1”结对帮扶工作，即1名机关干部+1名科技人员（如农业技术员、科技特派员等）+1名贷款妇女、专业合作社或家庭农（林、牧）场“2+1”组成结对帮扶活动，帮助广大有意愿、有能力创业的妇女能够贷到款、用好款，增加收入。自治区妇联开展的“全国巾帼现代农业科技示范基地”工作，在生态移民区开展“生态移民区妇女创业基地”建设，实行“基地+公司+妇女”的方式，提升妇女创业就业能力。如被命名为“全国巾帼现代农业科技示范基地”的吴忠市龙海牧业有限公司等4家公司以全国“三八绿色工程”示范基地项目作为带动，扶持更多的妇女创业带头人发展实体经济。自治区妇联还将小额担保贷款的触角延伸到“贫困单亲母亲”这一困难群体，在全区58个和谐家庭建设试点社区中，开展关爱单亲母亲的“康乃馨”行动，并依托自治区妇女儿童发展基金会设立了“关爱单亲母亲项目”，为单亲贫困母亲提供生活和创业方面的帮助。妇联在妇女创业贷款方式与产品上的创新充分说明了社会多方力量的介入，可以将各自优势与金融工具融合，形成多种有效的妇女创业担保贷款模式。
妇女创业贷款要以需求为导向，不断创新模式，实现资金供求结合。金融机构可在抵押、担保方式上不断创新，充分利用社会组织、生产基地、公司等主体，将社会组织与贷款妇女通过经济行为、社会行为等方式融为一体，突破传统实物抵押、担保方式的局限性，实现融资畅通。同时，应以融资+融智、扶贫+扶智、他助+自助为妇女创业理念，实现全方位、多角度的社会服务，既解决妇女的资金需求问题，同时也不断提高妇女自身能力，以适应市场化经营，实现可持续发展。
（二）创新妇女创业担保贷款产品
金融机构要以妇女资金需求为中心，设计妇女小额信贷产品，通过产品创新满足更多贫困妇女对小额贷款的需求。信贷机构可确定不同贷款期限、贷款额度、利率水平、还款方式的金融产品，满足妇女创业融资多样化需求。宁夏已进行了一些切合实际、行之有效的妇女贷款产品创新，如将妇女创业担保贷款最高额度由8万元提高至10万元，同时将创业担保贷款期限从2年延长至3年，而且贷款在经办金融机构认可后，可展期一次，展期不超过1年，展期内贷款不贴息。随着生产经营方式更为多样化，妇女创业资金需求也日渐多样化，今后，金融机构还需适度增加妇女创业贷款的额度和期限，并融入更多因素创新贷款产品。通过技术创新，使农村妇女更快速便捷的获得创业贷款。如金融机构可实施妇女创业贷款一卡通，给予贷款者一定的授信额度，在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的管理办法，方便妇女创业贷款资金使用。
四、创建全国金融扶贫示范区
2017年2月16日，中国人民银行正式复函宁夏创建全国首个以省为单位的“金融扶贫示范区”，先行探索金融精准扶贫的有效途径。宁夏要在金融机构、金融产品、金融监管、社会化服务平台建设等方面不断改革完善，以探索出更适宜精准扶贫、精准脱贫的金融扶贫方式。
（一）不断加强政府引导
因历史、现实等多重因素，贫困地区与贫困人口融资艰难，融资权利的缺失加剧了贫困发生率，经济贫困与金融服务滞后形成了恶性循环。单纯以市场优胜劣汰的运行模式难以打破这种恶性循环，需要政府通过财政补贴、税收等一系列政策引导以实现金融服务的均等化。宁夏作为国家首个省级金融扶贫示范区，应加大政府对于贫困地区经济发展的扶持力度，以金融机构、金融产品为工具，加大扶贫贷款的财政贴息额度，给予金融机构扶贫贷款税收减免，加大农业保险的政府出资额度，运用经济杠杆通过多种举措减少贫困地区金融扶贫的运行成本，实现经济效益与社会效益的双赢。
（二）不断完善农村金融体系
当前，在农村从事金融服务的机构主要有商业银行（以农业银行、邮政储蓄银行为主）、政策性银行、农村信用合作社、村镇银行、小额贷款公司及非政府组织的小额信贷机构等。虽然从事农村金融的机构较多，但融资的规模比较有限。究其原因，主要源于传统金融机构的信贷模式需要的财产抵押担保及足够的资金规模效应农村难以满足。因此，需要创新金融机构与金融产品，突破财产抵押担保的约束，以团体贷款的方式降低金融机构运行成本，化解规模不经济，通过创新完善农村金融体系，激励更多金融机构为贫困人口提供扶贫贷款，实现脱贫富民，这既是普惠金融发展理念，也体现了以人民为中心的发展理念。
（三）不断创新金融产品
针对贫困地区与贫困人口经济现状，创新“动产抵押+不动产抵押”的抵押贷款产品。在现行条件下，可将贫困地区农户的粮食、农机具、机械、预期收入、农业订单等纳入动产抵押品范围，为贫困农户提供小额贷款。随着农村产权确权、分置、活化改革不断深入，农村产权流转交易中心功能不断完善，可将贫困村农户土地承包经营权、农户宅基地使用权、房屋使用权纳入不动产抵押品范围，有效盘活农村资产资源，增加农业中长期和规模化经营的资金投入。金融机构通过探索“动产抵押+不动产抵押”两权抵押贷款产品，拓展贫困地区农户贷款渠道，增加贫困农户经营收入。
（四）不断完善信用体系
信用体系建设与完善既可以规避金融机构信贷资金的风险，也可以约束农户诚实守信以获得可持续融资。完善贫困地区信用体系是促进扶贫的重要举措。当前，宁夏在大力推进“信用村”“信用户”的评级授信工作，随后应将农户信用评级纳入中国人民银行征信系统。金融机构开展针对贫困地区、贫困人口的信贷，应跟踪收集相应信用记录，记入贷款者个人信用档案。贷款者的信用记录可在金融机构之间共享，金融机构可以此确定贷款与否及贷款利率的高低，实现对不同信用状况人群进行奖优罚劣的激励。
（五）不断加强金融监管
由于贫困地区长期缺少正规金融机构，贫困人口在生产资金、生活资金短缺情况下往往通过民间借贷方式解决资金需求，这一土壤滋生了民间高利贷、非法集资等违法违规融资行为。金融监管部门应在大力鼓励正规金融机构进入贫困地区注入资金血液外，还应该清理整顿贫困地区非法融资组织，避免高利贷、非法集资等给贫困人口带来生产、生活困境，为贫困地区营造更为稳定良好的金融秩序与经济发展环境。