三 公用事业经营模式的历史变迁

从域外主要市场经济发达国家的经验来看，公用事业经营模式大致经历如下三个阶段，即私营模式、国有化模式和民营化模式。

（一）私营模式

公用事业是随着城市的出现而发展起来的，从300多年前西方城市兴起到20世纪初这么漫长一段时间，大部分城市的公用设施都是由私人提供的。首先是在一些富人居住区有了比较完善的市政公用设施，供水、煤气、道路和排水设施建设逐步发展。[46]西方城市的兴起得益于商业的发达，在商业交易过程中逐渐培养出自由、平等和竞争的理念。这些理念随着时间的推移，已经成为西方国家的精神内核。在公用事业的早期经营之中，注重营业自由、机会均等，强调私有财产神圣不可侵犯，这种根深蒂固的私有观念对早期公用事业私人经营模式产生一定影响。

早在19 世纪后期和20 世纪初，英、美等西方国家的绝大部分气、水、电车、高速公路等设施和服务都是由私人部门负责投资建设和运营的。[47]例如在英国，由于早期蒸汽机的发明，铁路运输、轮船运输等公共交通最先通过股份制以私营方式发展起来。在早期公用事业发展过程中，新技术的创造、发展为利润获得和营业持续提供了生产力基础，如当时技术创新导致工业蒸馏煤气价格迅速降低，使用煤气作为路灯燃料的市政成本大大低于原先使用蜡烛的成本。[48]技术水平的大幅度提高造就了巨大的利润空间，大量私人资本纷纷涌入公共交通、市政设施行业，这也是绝大多数发达市场经济国家早期在公用事业选择私营、民营和市场化模式的主要原因。而在美国，城市公用事业长期以来由私人资本通过公司制企业来经营，因此美国公用企业主要受以公司法为主的私法的调节。[49]19世纪中叶，电力、通信业（主要如电话、电报业等）的发展更是如此，由于电力、电信技术的发展，这些新兴行业投资有巨大的市场和回报，欧美发达国家早期的电力、电报之所以完全选择私人经营模式，主要原因也在于此。

可见，公用事业在早期经营中，受经济自由理念以及公用事业概念淡薄的影响，加之市场、技术与利润等诸多因素的支撑，同竞争性市场中的其他行业一样，西方主要国家大都采取了私人资本和完全竞争的方式来经营公用事业。

（二）国有化模式

早期的公用事业与其他竞争性行业相比并无更多特殊之处，其经营方式当然也没有引起人们过多关注。但在探寻欧洲中世纪瘟疫病源之时，后来慢慢发现是由于垃圾堆滋生的老鼠而传播并导致疾病流行的，城市的供水、垃圾处理和排水系统不完善是导致人类感染疾病并大批死亡的元凶的主要载体；[50]之后才慢慢认识到公用事业不能单纯由私人进行经营，还需要国家一定程度的参与，于是政府就逐渐介入公用事业的经营，其中对原有私营公用事业实行国有化是最有效、最主要的方式。

1.英国

国家与政府参与公用事业始于19世纪中叶后，且以英国最为典型。如1870年伦敦市议会出台了有关煤气设施的法案，使得管道煤气的政府所有制可以通过更简单的行政决议就可以解决；1875年英国政府又颁布了《公共卫生法》，该法案要求地方政府来负责保证充足而且符合卫生标准的自来水供应，由此原本私有的供水公司在英国也成为政府所有。[51]但是，英国公用事业国有化方式并非一刀切，而是“市议会给私人所有的公用事业企业发放有期限的特许经营证，使地方政府有权在若干年（一般是21年）后收购这些私营企业”。[52]这种渐进方式拉开了英国公用事业国有化的进程，直至19世纪末，英国电报业务全部实现国有化并交由邮政局管理，电话（包括长话和市话业务）于20 世纪初全部实现国有化；至于电力工业，由于私有制下的竞争阻碍电网系统的规模化发展和技术进步，1926年英国成立了国有中央电力局，随后建立高压输电网，并于1947年对英格兰和威尔士境内全部发电企业实行国有化，此后，英国的电力产业形成了垂直一体化的由中央政府垄断经营的国有企业。1945～1951年英国工党执政时期，加快了公用事业国有化的进程，其一般程序是“先任命中央管理部，由它负责接管私营企业，使之成为国有公司，然后再由国有公司根据立法细则经营管理”。[53]之后，工党政府把英格兰银行以及煤炭、电力、煤气工业都国有化了；铁路、船坞、旅馆、饭店以及运河与内陆河流运输也全部收归国有；主要从事长途公路运输的企业也全部国有；民航的国有化先在国内航线实行，国外航线先由英国海外空运公司、英国南美民航公司、英国欧洲民航公司三家分担，最后国内外航运全部合并交由英国民航公司经营。[54]再以1946～1947年的数据为例，英格兰和威尔士的地方政府企业占电力企业的64.25%，1954年地方政府企业在自来水企业中的比重则占到85.96%，占有绝对数量优势。[55]对于航空业，1975年英国政府建立了国家企业；1977年制订航空与航运法令，并依据该法令把27家造船与修船公司改为国有，另建立国有康采恩—英国飞机公司，把一批飞机制造公司与航空公司变为国有。[56]

2.美国

英国公用事业国有化对世界其他国家公用事业国有化产生了重要的示范影响，如19世纪30年代，比利时政府也曾经发起过国有化运动。美国的公用事业由政府提供的理念和20世纪30年代的经济危机有密切联系，为了摆脱经济危机，美国也开始对经济进行干预和调控，如罗斯福“新政”的实施就是希望利用政府对公用事业以及公共工程的投资，从而刺激本国经济，以摆脱经济危机。直到21世纪初，“美国的很多州际公路、自来水厂与污水处理厂、机场和其他主要的公共设施与服务还是由联邦政府来建设”。[57]

3.俄国

十月革命胜利之后，为了建立社会主义经济基础，俄国颁布了《土地法令》，宣布土地国有；1918年颁布工业国有化法令，宣布将一切大型企业完全收归国有。1927年苏联又制定新的《国营工业托拉斯条例》，强调了计划原则。[58]直到1991年苏联解体之后，俄罗斯全面实行市场经济和私有化，在此之前，苏联实行的是高度集中的计划经济，当然也包括公用事业这一重要行业。

4.法国

法国从20世纪30年代开始，经过1945～1946年戴高乐临时政府时期，到1981年密特朗的社会党执政时期，先后进行了三次大规模的国有化运动。二战之后，法国是资本主义国家中长期实行“计划市场经济”政策的典型国家，企业的国有化程度较高。据统计，至70年代，法国、意大利、英国等资本主义国家，国家投资在社会总投资中的比重达到30%以上，国有企业数占企业总数的10%以上。[59]如法国电力公司至今仍是国有制模式，其发电容量和年发电量在法国国内均占据绝大部分份额。[60]

5.德国

在德国，自一战前后至二战结束，德国反垄断法立法总的倾向是对垄断加以宽容和维护，在扶助私人垄断的同时，国家也大量参与垄断，积极发展国家垄断资本主义。[61]如德国于1915年颁布《设立强制卡特尔法》，1919年颁布《卡特尔规章法》，其主要内容不是反垄断。而是通过银行贷款或各邦当局行使权力以促进和强化垄断；资本主义世界性经济危机过后，1933年德国纳粹党执政后推行“国家社会主义”，国家对经济有计划地进行组织、管理和控制。[62]在此背景之下，德国公用事业不可避免地也选择了国有化模式。

6.日本

在日本，一战时期，国家实行的是战时经济统制；一战后，为了对付经济危机，促进垄断是当时国家最重要的政策。如1925年的《出口组合法》和《重要出口物品工业组合法》，是规制未加入卡特尔的组织使之从属于卡特尔的强制卡特尔法；1931年的《重要产业统制法》、1932年的《工业组合法》等，都是促进卡特尔的法律。这一时期，在促进私人垄断的同时，国家还直接参与垄断，建立国有公司。国家对垄断的扶助和参与以及其他各种国家干预，至1937年全面侵华战争爆发后及第二次世界大战期间，发展到了登峰造极的地步。[63]此后，日本的邮政通信、供电、供水、供气等公用事业，大多由国家直接投资经营，对于这些公用企业，“日本一直采取政府直接参与企业管理的模式，企业的所有权、经营权、控制权均掌握在政府手中，企业不具备独立的法人地位”。[64]

不难看出，到20 世纪中后期，在英、美、法、德、日等西方发达市场经济国家，公用事业的大部分由政府投资经营，产品的供给大部分也是由中央政府和地方政府共同承担。之所以会出现这样一种共同现象，其主要原因如下。

第一，经济大萧条的影响。1929～1933年爆发的世界大范围经济危机，导致大量人员失业。面对经济危机所造成的严重后果，一直以来崇尚市场作用的英、美等西方国家，开始对市场和自由经济产生了质疑，纷纷寻求解决之道。凯恩斯主义恰好在理论上为深陷危机的国家提供了一种摆脱危机的可行方法。凯恩斯主义认为经济危机之所以爆发是因为市场的缺陷致使生产过剩，因此，要解决经济危机就要增加需求、减少生产，而这些目标的实现就需要政府介入经济活动，如上面所提到的美国罗斯福新政就是通过此种方式，既发展了公用事业又解决了就业问题。

第二，私人经营的逐利性。公用事业存在可以营利的部门，比如天然气等，当然也有不够营利的部门。早期私人投资经营的公用事业大多选择那些能够获得丰厚利润的部门，如铁路、电力、通信、城市燃气、自来水、公共交通等；在经济自由的条件之下，会有大量私人资本蜂拥而上，导致这些部门重复建设和过度竞争，进而造成资源的巨大浪费；而对那些不能营利的部门，私人投资却很少问津，如城市下水道、污水处理、垃圾存放等，最后必然造成公用事业发展的不均衡。不仅如此，这种由私人投资经营的公用事业又会因社会群体收入的差别而使低收入者无法获得公用事业所带来的益处，自然也引发社会不公现象。

第三，政府的公共性。提供公共产品和服务是政府的一项基本职能，政府存在就是为了社会公众的利益而服务。公用事业又恰恰具有公共性，这一点和政府的性质一致。从理论上来说，政府供给公用事业有其目的方面的优势；再者，面对私人投资经营公用事业所产生的种种弊端，由政府设立国有企业，或以维护公共利益名义将由私人经营的全部或部分公用事业收归国有或由国家经营，就会变得名正言顺。

（三）民营化模式

民营化是当今世界多数国家在公用事业经营所选择的一种制度模式。自1970年代开始，公用事业经营的效率再次引起了各国的重视，随着政府财政压力的增加，公用事业经营模式的变革再一次引发了社会的关注，以欧美市场经济发达国家为主要代表的西方国家，开始对公用事业进行民营化改革，过去由政府垄断供给公用事业产品和服务的局面，逐步改变为由市场、企业或者其他组织共同、递次或交叉供给。

对于民营化的界定，有学者认为它是指政府从总体上减少介入的程度，更多依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，满足公众对产品和服务需求的运动，与“市场化”“公司化”等概念相近；[65]也有学者认为，所谓城市公用事业的民营化，就是将原来由政府包办的城市公用事业交由社会自己来办理。[66]笔者认为，公用事业民营化更加倾向于前者，但同时也包含在实质上引入竞争机制模式，它包括公用事业投资与经营环节由国家（政府）直接投资与垄断经营逐步向民间资本开放，或把经营权有限地、部分地让渡给民营经济体来经营的制度模式。其中，在公用事业投资环节，主要表现为改革公用事业的准入制度，引进民间资本以推动公用事业投资的市场化；而在公用事业经营环节，则包括一切含有民间或私有性质因素的经营模式，主要内容包括合同承包、特许经营、直接出售和放松规制等。

1.英国

在公用事业经营的民营化改革过程中，英国的情况比较典型。英国早期通过对经济实施一定程度的干预，公用事业国有化确实解决了一些经济问题，但随着经济的增长，新的问题接踵而至，如1970年代中期出现的高失业率和高通货膨胀率。1980年代，英国政府启动了通过直接出售国有资产的方式来实现公用事业的民营化运动。在具体实施上，英国充分利用伦敦股票交易平台的优势，将大型国有公用企业的股票通过股票交易所向大众发行；对小型国有公用企业，则通过严格评估和监管，将国有公用企业的资产出售给私人企业，或由管理层和员工收购等。有学者统计，民营化相继涉及宇航、电信、无线电、石油、汽车等行业的20家左右的企业，到1985年底被出售的资产达50亿英镑，转入私有部门工作的人数达40万。[67]此后，1986年颁布《煤气法》，1989年颁布《自来水法》，1989年颁布《电力法》，相继在煤气、自来水、电力领域废止国家独家垄断经营权，推行民营化。[68]1991年，英国政府着手拆分英格兰和威尔士的电力产业，将发电、输电和售电业务进行分拆，由不同厂商经营不同的环节，用户可以选择发电商，改革“使得用户电费下降了30%，发电装机增加了22%，发电效率及可靠性均有所提高”。[69]

2.美国

美国对于公用事业的主要改革举措是引入竞争。1978～1982年，美国政府对航空、铁路、运输业放松管制，并撤销了民用航空局，取消了通信市场和有线电视市场的准入限制；1981年解除了对石油价格的管制，并从1978年起部分放松了对天然气的管制，到1989年天然气管制完全取消。[70]1992年的《国家能源法》又解除了新发电公司上网的法律障碍，鼓励任何人投资办电厂，机组类型亦不受限制；要求公用性电力公司开放输电系统，为非公用性电力公司发电提供输电服务。[71]

3.德国

20世纪80年代后期，德国逐步在公用事业领域引入竞争。以电信市场为例，1989年德国将邮电部改造为政府行业主管部门，同时把邮政、电信及邮政银行三者分开，终端设备市场和文本、数据传输业务市场放开竞争；1992年，德国引入数字移动通信业务，全面放开移动通信市场；1994年，德国实行电信民营化，成立德国电信股份有限公司，26%的股份由私人购买；1996年出台、实施《电信法》，除了固定网话音业务外，所有运营电信业务的传输线路开放竞争；从1998年1月1日开始，解散了原来的邮电部，在其基础上成立新的邮电管制局，负责电信行业的市场管制，德国电信市场全面放开竞争。[72]

4.日本

日本公用事业的民营化改革也是从20世纪80年代开始的，通过成立新企业改变过去国有企业垄断经营的格局，新企业接受市场的检验，自负盈亏，切断政府和公用企业的密切关系。如1987年4月，日本对国家铁路公司实行民营化，将“国铁”分割为11个单位（包括6个客运公司和5个货运公司），各公司实行股份制，通过各公司之间的竞争来提高经营效率。[73]

20世纪70年代之后的民营化模式与公用事业之初私营模式在某种程度上有一定的关系，但私营模式毕竟只是民营化模式的一种形式，而民营模式在当下则有多重表现形式，可以说民营化模式不是早期私营化的简单回归，而是在经历了国有化之后对最初私营模式的进一步完善和一定程度的改革。民营化之所以在1980年代以后成为世界多数国家公用事业经营的一般模式，背后原因是多方面的。

第一，经济理论的变迁。20世纪30年代的经济危机使得凯恩斯主义盛行起来，西方许多国家纷纷对本国经济进行干预；但在采取经济干预时，也埋下了损害经济自由和严重通货膨胀等隐患，到70年代在西方出现了普遍性的经济滞胀，在一定程度上动摇了凯恩斯主义，于是自由经济、重新引入竞争和限缩政府经营范围的呼声高涨。恰逢此时，布坎南的公共选择理论提供了另一种视角与选择，他认为政府与经济生活中的常人一样，都是追求个人效用最大化的理性“经济人”，由此，政府也会出现失灵现象。这就使得政治精英迫于民众压力而不得不让权力从先前干预的部门中逐步退出，公用事业作为经济干预较为严重的部门，自然成为改革的对象。

第二，公用企业的低效率。美国经济学家斯蒂格里兹曾指出：“政府企业不必关心破产，通常不必考虑竞争。作为管理公营企业的官僚，追求的最大目标是机构的最大化，而非经营效益的最优化。加上信息的不完全和不对称，导致了公营企业的低效率。”[74]这段话道出了公用企业在资源配置方面效率低下的原因，由于缺乏竞争和追求利润的动机，公共企业也会滥用其垄断地位。此外，公用企业管理者的收入和企业的利润本身没有必然联系，对公共企业的监管不到位等，最终使消费者和社会整体福利受到严重的损失。即使在美国如此发达的市场经济体中，这种低效率也不例外。如美国的包裹投递业务中，与公营的“美国邮政服务公司”相比较，那些被委托的私人邮政公司所处理的包裹数量要多出一倍，且费用低、速度快、损坏赔偿率也较低。更重要的是，它们财务上有所盈利，而美国邮政服务公司则一般总是亏损。[75]

第三，政府日益沉重的财政负担。20世纪80年代，一批西方福利国家出现财政危机，失业、教育、医疗、社会保障等福利性支出增加的压力，要求政府调整财政支出结构，降低财政在公用事业方面的投资比重。[76]在政府面对越来越大的财政压力的情况下，由政府垄断经营的公用事业却出现了低效率的现象，如果由政府一直包揽下去，只会使财政补贴越积越多、越来越不堪重负。此外，公众对公用事业产品和服务提出了更高的需求，而政府的垄断经营却无法使公用事业满足这些需求，为摆脱这种困境，政府不得不寻求民间资本的介入。

第四，科学技术的发展。科技进步导致人们需求的变化，进而也影响到公用事业经营，如电力出现之后，照明用煤油的需求就大幅度减少，对煤油的垄断经营就完全失去了意义。科技进步使得公用事业领域中自然垄断的范围越来越小、竞争性范围越来越大。

在传统公用事业供给中，政府具有双重角色，既是公用事业的监管者，又是公用事业的经营者，职能的重叠和角色的错位必然导致效率日益低下。在民营化模式下，政府主要是公用事业的监管者，政府与民营化的公用企业之间是一种合作关系，对方共同为公众供给优质的产品和服务。