三 以国际联盟为代表的一战后的国际秩序

第一次世界大战的战胜国以《国际联盟盟约》[45]为国际法的主要依据，从组织机构和组织职能两大方面构建了战后的国际秩序。

首先，为了保证这一新建的国际政治组织能够正常运转并及时而有效地处理世界范围内的重要事务，国际联盟健全了它的主要组织机构和定期召开会议的制度，并对其主要组织机构的职能和决策机制做出规定。

盟约规定：国联的主要机构是会员国全体代表大会、行政院和常设秘书处。这是一个三级体制。代表大会每年9月在日内瓦召开常会一次，必要时可召开特别会议。每个会员国所派代表不得超过3人，但只有一票表决权。行政院由美、英、法、意、日五个常任理事国[46]和经由大会选出的四个非常任理事国（后来增加到9个）组成，每年至少开会一次，后改为每年开会四次。代表大会和行政院有权处理“属于联盟行动范围以内或关系世界和平之任何事件”（第3条第3款），其决策机制是：“除本盟约或本条约另有明白规定者外，凡大会或行政院开会时之决议应得出席于会议之会员国全体同意”（第5条第1款），即“全体一致”原则或曰“普遍一致”原则、“普遍否决权”。常设秘书处由行政院指定的一位秘书长领导，负责准备大会和行政院的文件、报告和新闻发布工作。

其次，规定了建立国际联盟的主要目的和达到这些目的的手段。从《国际联盟盟约》来看，建立国际联盟的主要目的有三个。

一是维持战后世界的和平与安全，这也是建立国际联盟的根本目的。盟约宣称，国联成立的宗旨在于“为增进国际间合作并保持其和平与安全起见，特允承受不从事战争之义务”（序言）。为了保证这一目标的实现，盟约坚持了美国主张的集体安全原则，规定了会员国应尽的主要义务与职责，包括：

1.裁减军备。规定会员国“承认为维持和平起见，必须减缩各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度”；行政院承担组织裁军的工作，“应在估计每一国家之地理形势及其特别状况下，准备此项减缩军备之计划，以便由各国政府予以考虑及施行”（第8条第1、2款）。

2.维持和平。为了维持和平，会员国有义务尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯（第10条）；如果有任何战争或战争威胁，联盟“应采取适当有效之措施以保持各国间之和平”（第11条）；如果发生争端，应将争端提交仲裁，或依司法解决，或交行政院或大会审查（第12、13、15条），并对破坏盟约而进行战争的国家采取经济、军事、政治上的制裁（第16条）。[47]

3.公开外交。会员国要“维护各国间公开、公正、荣誉之邦交”，任何国联会员国所订立的条约或协议应送秘书处登记并由秘书处从速发表，凡是各国之间订立的与国联盟约不符合的条约均应废止（前言、第18条第1款、第20条）。

4.国联有权监督出于对某些国家公共利益之考虑的军械军火的贸易（第23条丁款）。

二是管理前奥斯曼帝国领地和德国前殖民地的委任统治制度。

盟约规定了“委任统治”制度，把前奥斯曼帝国的领地和德国的前殖民地委托给国联，由国联再把它们委任给英、法、比、日等主要战胜国进行统治。国联依据这些地区“人民发展之程度、领土之地势、经济之状况、及其他类似情形”而将它们分为三类：第一类包括原属奥斯曼帝国的阿拉伯领土，虽然“其发展已达可以暂认为独立国之程度”，但还不能自立，故暂由受委任国给予“行政之指导及援助，至其能自立之时为止”。第二类包括德国在中非的前殖民地，由受委任国“负地方行政之责”，但要保证当地的信仰及宗教自由，并保证其他会员国在该地区“在交易上、商业上之机会均等”。第三类包括德国在西南非洲的殖民地和在太平洋上的岛屿属地，受委任国可将它们作为本国领土的一部分，根据本国法律进行管理。盟约还规定，无论是哪一种委任统治，“受委任国须将委任统治地之情形向行政院提出年度报告”；国联成立了常设委任统治委员会，“专任接收及审查各受委任国之年度报告，并就关于执行委任统治之各项问题，向行政院陈述意见”（第22条）。但是对于这三类地区何时才能独立，盟约并未做出明确规定。

三是国联会员国的其他义务和责任。

盟约规定：会员国应努力“确保公平、人道之劳动条件”；承允对委任统治地的土著保持公平的待遇；应采取必要的办法，“确保并维持会员国交通及过境之自由，暨商务上之平等待遇”；应“努力采取措施，以便在国际范围内预防及扑灭各种疾病”，鼓励、促进在国内设立志愿者红十字会并与之合作（第23条甲、乙、戊、己款，第25条）；国联有权监督有关贩卖妇女、儿童，贩卖鸦片及危害药品等各种协定的实行（第23条丙款）。

为达到上述目的，国联成立了一些附属机构，即国际劳工组织、财政经济组织、交通运输组织、卫生组织、难民组织、国际常设法院六个常设机构处理上述问题，还成立了知识委员会等专门委员会以及许多辅助机构，以处理国际范围内的其他问题。

国际联盟的出现不仅反映了20世纪的世界已经成为一个息息相关的整体的现实，更表达了人类在经历了一场空前浩劫的大战之后对世界和平的追求与向往。作为世界上第一个主权国家政府组成的常设国际组织，国际联盟是国际政治和国际法史无前例的重要发展，是各国维护和平、努力用协商和仲裁方式解决国际争端的理念的继续实践。它在推进国际社会有序化、促进国际合作、伸张中小国家正当诉求以及促进人权与社会福利、改善劳工劳动条件和待遇等方面所做的有益工作，都是人类社会取得的文明进步，并成为人类社会的共同财富，对现代国际组织的运作与发展亦具有重要的影响和深远的意义。正如华尔脱斯所说：“国联不论在成功或失败的时候，始终以宪章的形式体现了人类向往和平和一个合理组织起来的世界的热望。”[48]英国史学家E.H.卡尔也认为，国际联盟的“主要宗旨是确保维持和平；它建立国际劳工组织以规定劳工的状况；还建立了对德国放弃的殖民地的政府委任统治制度。1919年以后，这些机构和制度便成为新的国际秩序的正常的和基本的组成部分了”。[49]

但是，国际联盟是在一场帝国主义战争之后，作为由战胜国对战败国的媾和条约的组成部分而建立的，因此国联盟约所规定的“为促进国际合作，保证国际和平与安全，承担不从事战争之义务”的宗旨，主要是为了维护以英法为代表的战胜国的既得利益和它们所建立的“国际新秩序”，这是国联的本质，并由此带来了国联与生俱来的缺陷和弱点。这些缺陷和弱点也是那个时代的产物。

首先，盟约在保持和平、维护集体安全的机制上存在巨大漏洞。这里主要指出两点。

（一）盟约在裁减军备方面的规定是空泛的，对各国政府都没有真正的约束力。事实上列强对此也不予理睬，反而时时以国家安全需要和实行所谓的“国际义务”为由而不肯裁军。因此，尽管自国联成立后就将裁军列入了议事日程并成立了裁军委员会专事裁军工作，但是由国联主导的裁军断断续续进行了十几年而毫无进展，无果而终。[50]

（二）盟约在制止战争方面存在严重漏洞，主要有二。第一，盟约对国联会员国发动战争留有余地，使制裁发动战争者成为空话。盟约规定：“倘联盟会员国间发生争议，势将决裂者，当将此事提交仲裁或依司法解决，或交行政院审查”（第12条第1款），“行政院应尽力使此项争议得以解决”（第15条第3款），“倘争议不能如此解决，则行政院经全体或多数之表决，应缮发报告书，说明争议之事实及行政院所认为公允适当之建议”（第15条第4款）；但同时规定：“联盟会员国并约定无论如何，非俟仲裁员裁决或法庭判决或行政院报告后三个月届满以前，不得从事战争”（第12条第1款），“如行政院除争执之一方或一方以上之代表外，不能使该院理事一致赞成其报告书，则联盟会员国保留权利施行认为维持正义或公道所必需之行动”（第15条第7款）。这些规定意味着所有国联会员国在遵守了3个月的延迟后（即提交争端3个月后）仍然有权进行战争。在这种情况下，盟约所规定的对不顾仲裁或国际法庭判决或行政院审查后提出的报告书而发动战争的会员国实施制裁（第16条第1款），便成为一句空话，从而给侵略者以可乘之机。

第二，国联的决策机制存在严重问题。前文已经提到了国联大会和国联行政院形成决议的“全体一致”原则，但盟约同时又规定：“如行政院报告书除争执之一方或一方以上之代表外，该院理事一致赞成，则联盟会员国约定彼此不得向遵从报告书建议之任何一方从事战争”（第15条第6款）。后者实际上又包含了行政院一致同意规则的主要例外情况，即争执各方所投的票数不计算在一致同意票之内这一极重要的规则。[51]但是这两项规定不仅使大会和行政院的决策机制产生矛盾，导致这两个机构的权限分不清楚，而且容易使二者相互掣肘，无法有效工作，还可能使操纵国联的列强对条文做出任意解释，使国联实际失去对侵略行为采取任何有效行动的可能性。因为任何一个会员国都可以阻挠关于制裁侵略的决议的通过，从而使制裁侵略的规定成为一句空话。这一根本机制上的问题，不仅使国联无力保护受到侵略的国家，更无法制止战争的发生。[52]1931年日本侵略中国的九一八事变及国联在这一侵略事件中既不援助中国也不制裁日本的做法，特别能够说明这个问题。九一八事变发生后，中国政府诉诸国联，但是国联或是要求中日双方撤军，或是呼吁双方尽量避免形势恶化，或是慢吞吞地派出调查团，直到1933年3月日本炮制的伪满洲国宣布成立，国联始终没有谴责日本是侵略者，不仅拒绝对其制裁，更拒绝援助中国，实际上是在鼓励日本不断扩大侵略。国联维护世界和平这一重要的宗旨成了一纸空文。[53]英国首相温斯顿·丘吉尔在其回忆录中对国联在九一八事变中的无所作为甚至偏袒日本的处理方式提出批评，认为“正当世界局势非常需要国际联盟的活力和力量的时候，国际联盟在道义上的权威却显出缺乏任何实质的支持”。[54]

还要特别指出的是，在殖民主义仍然存在、殖民地和半殖民地人民无权做出决定而殖民地宗主国视殖民地事务为自己的国内事务的年代，更无法制止战争。换句话说，“国联盟约给战争造成机会，这不仅在当事国不在场就不能对一个争端做出一致判断的情况，而且还在于争端的起因被判定属于争端一方的国内司法权限范围的情况下”。[55]

其次，国联的权力极为有限，大国强权政治依然主导国际秩序。盟约规定：“国际协议如仲裁条约或区域协议类似门罗主义者，皆属维持和平，不得视为与本盟约内任何规定有所抵触”（第21条）。尽管美国最终没有加入国联，但这一对美国的让步，使国联对美国视为其势力范围的中南美洲不能发挥自己的作用。例如，当1926年尼加拉瓜政府指责墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜的政治反对派并将墨西哥告到国联时，美国政府立即向尼加拉瓜派出了一支舰队，借口是要保护美国人和外国人的生命和财产，而国联则接受了美国的这种暗示，即维持中美洲的和平与秩序不是国联本身需要关心的事情。又如，尽管1922年的埃及已经是一个独立国家，但由于它刚刚摆脱英国的殖民统治而独立，因此被排除在国联会员国之外。同时，国联也没有将埃及和英国之间的争端作为国际争端来处理。此外，对于一战后划归意大利统治的蒂罗尔的奥地利人所受到的不公正待遇以及德国境内的犹太人所受到的迫害，国联也无权过问。

再次，盟约标榜要实行公开外交，但是并未废除战胜国之间此前订立的各种秘密条约，相反，在战胜国对战败国和约的许多条款，恰恰是这些秘密条约的体现。例如，在巴黎和会上，英、美等国为兑现第一次世界大战期间与日本签订的秘密条约，包括英、日共同瓜分一些太平洋德属岛屿、英国承认日本有权继承德国战前在中国山东特权的英日密约，美国承认日本在华有“特殊利益”、日本承认美国对华“门户开放，机会均等”政策的《兰辛-石井协定》，便不顾中国的正当要求，强行做出了把德国在中国山东的权利给予日本的决定。又如，对前奥斯曼帝国领地和前德国殖民地的委任统治国的选择，也与大战期间协约国于1915～1917年达成的一系列瓜分“奥斯曼帝国遗产”的秘密协定和备忘录[56]以及日俄秘密协定和英日密约等直接相关。因此国联盟约所标榜的公开外交，实际上变成了对世界舆论的一种欺骗。

又次，国联的委任统治制度，是帝国主义列强在战后世界被压迫民族风起云涌的反帝反殖民斗争的形势下，被迫对旧有的殖民体系进行的改造。它反映了时代的进步，但并没有改变殖民统治的实质。之所以如此，正如E.H.卡尔所说，是因为在“实际上，受托国在多大程度上能宣称它们代表国联行动，是令人怀疑的。这些讨论中的领土是由德国和土耳其割让给协约国和主要参战各国的，它们负责选择委任统治国。国联批准了委任统治条款，并接受来自受托国的有关在它们保护之下的那些领土状况的年度报告。但是国联的作用仅仅限于温和的批评。因为国联并未转让这种托管权，但是显然它也不能取消委任统治。对被委任统治的领土的主权归属于哪里的问题，是一个解决不了的法律难题。”[57]在这种情况下，委任统治国就把被它们委任统治的领土当作不同程度的殖民地来对待，特别是在第三类委任统治地，殖民地的性质更为明显。

复次，由于美国始终拒绝加入国联，[58]苏联长期被拒于门外，日本、德国和意大利相继退出，不受盟约的约束，国联并不具有真正的普遍性和权威性，从而使集体安全更加有名无实。

最后，国联成立的财政经济组织，由来自不同国家的专家组成财政经济委员会，该委员会每年在日内瓦开会，并指导国联秘书处的财政和经济部门的工作，还负责发行和监督国联发行的各种公债。1920年和1927年，该委员会分别召开了涉及大战后财政金融重建的财政金融会议和涉及减少关税及其他贸易壁垒的经济会议，但成效不大。因此，尽管该委员会为经济领域中的合作提供了一个新的运作模式，列强却未能建立起第一次世界大战后的新的国际经济秩序，这也从一个重要方面反映了列强的矛盾与短视。