“两为主”原则分析
袁桂林[1]
“两为主”原则，即进城务工子女接受教育的责任主体要以流入地政府管理为主，以流入地全日制公办中小学接收为主，保障流动人口子女接受义务教育的权利。[2]该原则始于20世纪90年代后期，是在当时国家教委提出的“流动人口子女在流入地有偿借读”政策基础上形成的。多年来，“两为主”原则逐步得到社会各界的广泛认同，是一项有利于推动城镇化进程的教育政策。
一
1992年邓小平南方谈话之后，为了继续贯彻改革开放以来国家实施的经济特区建设方针，提高经济实力，增加农民收入，国家开始放宽农民进城务工的条件，对农民工的管理政策也由“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”。此后，大量农民工开始到城市工作、生活和定居，流动人口中的儿童数量急剧增加。这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生而留在城市。流动人口子女在城市接受义务教育事实逐渐被认定，其性质、价值和思路开始引起讨论。
1995年，原国家教委将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程，基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所也开始调查、研究流动人口子女入学问题。同年，原国家教委在北京市丰台区等全国的6个区进行了试点，在此基础上于1996年4月印发了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》。这就初步形成了“两为主”政策的轮廓。
1998年3月，原国家教委和公安部联合正式颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称《办法》），对解决流动儿童就学问题进行了较为详细的规定，初步确立了“以流入地管理为主，以流入地全日制公办中小学借读为主”（简称“两为主”）的解决思路。《办法》还规定流入地县级以上政府有权审批流动儿童学校或简易学校。简易学校的设立条件可酌情放宽。《办法》还允许公立学校招收流动儿童时收取借读费，但不能以营利为目的收取高额费用。
从2000年开始，国家开始取消对农民进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；积极推进就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改革。农村劳动力就业进入“无歧视流动期”。政策的放开使进城农民工数量激增，1982年为3000万，到1997年已突破1亿大关。2000年下半年，国家的农民工政策发生了一些积极变化。当年7月，劳动和社会保障部等部委与国务院发展研究中心联合发出了《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。
2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，使随迁儿童接受义务教育的困境出现重要转机。该决定重申了“两为主”原则，要求采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。
2003年1月5日，国务院办公厅发布了一号文件，要求各地取消对企业使用农民工的行政审批，强调对农民工和城镇居民一视同仁。同年1月5日，国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出“保障农民工子女接受义务教育的权利”，对其子女教育同城对待。
2005年12月，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，指出要努力做好进城务工人员随迁子女就学工作，保障其平等接受义务教育的权利。该通知要求将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费，加大教育资源投入力度。中央财政将根据各省份义务教育阶段实际接收的进城农民工随迁子女数，给予经费和办学条件两方面奖励。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》规定在义务教育阶段，进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，在当地参加升学考试。
通过回顾可以发现，保障农民工子女在流入地上学的“两为主”原则的变迁过程，大方向是积极向上，有利于推动城镇化，有利于农民子女学习的进步。同时，我们也要认识到，与“两为主”原则配套的法律法规不完善。该原则在国家法律层面始终是空白，多以行政法规的形式颁布，法律地位不高，约束效力有限。2006年6月，第十届全国人大常委会第22次会议通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》，2006年9月1日起施行。该法案强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则。该法规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”该法本应作为“两为主”原则的载体，清晰、明确地肯定和重申“两为主”原则，以使该原则具有连续性，并且不断深化。但是该法只谈到流入地政府“应当”，而没有要求“必须”为流动人口子女提供平等接受义务教育的条件，也没有涉及流入地公办学校的责任和义务。这实属语焉不详。而且该法缺少罚则，没有规定“流入地政府拒绝”和“流入地公立学校不接收”进城务工子女接受义务教育的处罚措施，以至于多年来进城务工子女在城市公办学校上学屡屡受挫却告状无依据。
二
由于“两为主”原则发布的载体不是国家的法律，所以有关执行者责任和义务的表述不坚决，没有具体的罚则。于是，出现了“留守儿童”尽可能不随父母等监护人迁徙，在农村寄宿制学校上学的暗示，使得各地方与“两为主”原则相配套政策软绵绵，缺乏可操作性。
与“两为主”原则推进过程相互抵触的政策，主要是农村寄宿制学校政策。在农村建设寄宿制学校，被某些人视为解决农村“留守儿童”问题的有效方式。
2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，指出“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”。当时，有关寄宿制学校建设意义的表述并没有谈到未来解决农村“留守儿童”问题，只是要解决“以县为主”管理体制推行之后，农村学校布局网点减少带来的问题。
2006年3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）发布，但根本没有谈农村寄宿制学校建设与“留守儿童”有关。而在2006年5月17日，《教育部关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》把两者联系起来了，说到“农村劳动力输出规模大的地方人民政府要把做好农村‘留守儿童’教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括‘留守儿童’在内的广大农民子女寄宿需求”。至此，寄宿制开始被认定为接纳和安排“留守儿童”的理想方式之一，得到一些部门的响应。其实，政府在应对农村学校布局调整过度问题方面，只考虑为了减少成本而用寄宿制方式，没有同时采纳国际上推行的“政府校车制度”，解决农村儿童“上学远”问题的补偿机制很不完善。如果再进一步通过寄宿制把进城务工人员子女“挽留”在农村，则是破坏了城镇化的大局。把“寄宿制”与“留守儿童”联系起来，势必造成一种假象：“两为主”可以不坚持了，儿童可以不随父母等监护人迁徙到流入地就学。这是很有害的误导，是“逆城镇化”的思路。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，重点发展农村学前教育，保证“留守儿童”入园。在义务教育阶段，针对农村“留守儿童”，建立关爱服务体系和动态监测机制，建设农村寄宿制学校。可见，国家的《规划纲要》强化了“留守儿童”与寄宿制的关联，“逆城镇化”的思维还没有得到遏制。幼儿园儿童和小学阶段儿童最需要的家庭教育和亲情呵护，没有得到国家政策的强化。这种政策的一个直接后果就是“两为主”原则落实艰难，儿童在流入地升学被拒绝。流动人口家庭不能举家迁徙，只好分居，亲人疏离，长期无法团聚，笼罩不和谐的阴影，给儿童的教育带来很多隐患。以至于在多年来的城镇化进程中，中国城市常住人口增长的同时，举家迁徙的比重却在下降。
另外，就农村寄宿制学校而言，很多学者调研发现，现行的农村寄宿制学校配置档次很低，普遍存在着生活管理人员没有岗位编制保障、缺乏必要的资质等问题。除了少数寄宿制学校条件较好以外，大多数寄宿制学校的学生食宿等生活条件存在诸多问题。没有锅炉，热水无法保障；没有浴室，寄宿生无法洗澡；食谱简单，喝上牛奶成了寄宿生的奢望；没有民族餐厅，少数民族学生只能“自给自足”；等等。因此，现行的农村寄宿制学校并非农村学生（包括“留守儿童”）喜欢的地方。
三
在落实“两为主”原则过程中，问题很多，有很多反对和曲解的观点，出现了各种各样的阻力。
第一，添乱说。“城市义务教育没搞好，‘两为主’原则允许农民工子女进城读书，这不是添乱吗？”这是某些所谓有识之士的一种观点，显然是狭隘的城市优先论，缺乏大局观。
第二，难融合说。家庭背景不同、学习起点不同，跨省区教材也不一致，还有卫生习惯、方言等差异，造成城乡儿童在一个学校上学无法管理。这种认识导致的结果除了拒收农村儿童入学外，还包括有的地方采取了“外来学生单独编班”的措施。结果必然是造成城乡之间的“敌意”。
第三，量化说。这种观点认为城市学校接收外地来的学生过半数了就是“为主”了，不必要全部接受，对“两为主”原则进行量化解释。这实际上是在怂恿一些地方对外来人口子女接受义务教育设置高门槛。甚至在量化说基础上出现了更狭隘的攀比说，即将城市公办学校与民办学校接收的外来学生相比，比例为51%以上就体现了“两为主”。某些城市政府部门还将这种理解当成工作指标加以贯彻实施。有关“两为主”原则的量化说和攀比说均是误解。“两为主”原则的核心是服从当事人的选择，一旦当事人选择在流入地接受教育，就根本不应该有拒绝的任何理由。况且，对于持攀比说的人来说，无视城市公办学校与民办学校实际数量的比重而在接收外来流动人口子女方面进行对比，不是很狭隘的为了卸责编造的谬论吗？
第四，成本说。这是指一些人以“生均教育财政经费没有拨到流入地学校”为由而提出的一种拒收外来流动人口子女入学的借口。同时，也有成本差异说存在，即“他们省的标准与我们这里不一样呀！我们的标准高他们的标准低，怎么能在我们这里读书呢？”其实，这些问题在2005年发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中已经有了明确的规定，“城市义务教育也应逐步完善经费保障机制，具体实施方式由地方确定，所需经费由地方承担……进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”。实际上，国家的这种财政体制安排是推进城镇化的有效措施之一。
第五，城市教育资源承载力有限说。这是某大城市科研立项的一个题目，目的是千方百计寻找城市无法接收外来流动人口子女入学的理由和依据，是一个不折不扣的伪命题！
所有国人都知道的一个常识是，农村教育不如城市教育，农村教育资源存量远远少于城市，农村教育质量大大低于城市……在这样的现实状况下，没有人研究农村教育资源承载力有限问题，相反却说城市教育资源承载力有限，岂不是咄咄怪事！
第六，洼地吃亏说。这也是多年来各城市之间相互观望的实际情况。各地城市打着保护所谓的城市人利益的旗号，都不愿意降低接纳外来流动人口子女入学的门槛，相互观望，尽量拖延落实“两为主”原则。其结果是媒体陆续披露的义务教育阶段出现的歧视现象，比如外来流动人口子女入学要自愿捐款，或通过银行转款、企业代收、基金会代收甚至明码标价直接要钱等形式收费。各种阻碍外来流动人口子女在流入地接受义务教育的违规现象屡禁不止。
笔者认为，要解决上述问题，还是要坚持“两为主”原则导向，保护儿童随父母等监护人一起生活学习这一基本伦理道德底线，将公共教育纳入基本公共服务保障的范围，实现城乡覆盖、一体化和均等化。2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将公共教育排在基本公共服务的第一位，其中包含保证义务教育机会均等。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这是我们下一步工作扎扎实实改进的关键。
[1] 袁桂林，北京师范大学教育学部教授，博士生导师。
[2] 1998年3月2日，国家教育委员会、公安部发布《关于印发〈流动儿童少年就学暂行办法〉的通知》。