以责令改正为名的责令停产是行政处罚

——甲市乙区丙畜禽养殖场诉甲市乙区环境保护局、甲市环境保护局行政命令案[30]

【案情简介】

甲市乙区丙畜禽养殖场于2001年3月19日成立，系个人独资企业，2006年5月26日取得被告乙区环保局核发的《排放污染物临时许可证》，有效期限至2007年5月26日。丙畜禽养殖场缴纳2011年、2012年、2014年、2015年的排污费。2017年4月1日，乙区环保局工作人员到丙畜禽养殖场进行现场检查。同日乙区环保局作出《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止生产。丙畜禽养殖场不服，于2017年5月19日向甲市环保局申请行政复议，甲市环保局于2017年7月10日作出《行政复议决定书》，维持乙区环保局作出的《责令改正违法行为决定书》。丙畜禽养殖场仍不服，向法院提起行政诉讼。

案件的争议焦点是责令改正是否为行政处罚，乙区环保局的行政行为是否程序违法。

丙畜禽养殖场认为《责令改正违法行为决定书》是行政处罚。“作出的责令停止生产决定是一种行政处罚，并不是行政命令，因该处罚未按行政处罚法规定进行申辩、听证等程序，严重侵犯原告的合法权益，应当予以撤销。行政命令是责令将一种非法状态回归到合法状态，而乙区环保局作出的责令整改决定整改内容是停止原告养殖场生产，跨过整改，且该停产决定不可回转、不可撤销，显然具有惩罚性。”

福建省高级人民法院经审理认为，行政行为性质不同，其行政程序亦有不同。被诉责令改正决定书的程序是否合法，取决于应定性为行政命令还是行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条将“责令停止生产或者使用”列为行政命令具体形式之一，本案中，乙区环保局作出责令停止生产的决定，目的是制止环境违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性。故乙区环保局作出的责令改正决定书属于行政命令，而非行政处罚。

【专家评析】

不同法院对责令改正曾经出现不同意见，比较有代表性的意见是认为责令改正不具备惩戒和制裁的属性，是对原有法律秩序的恢复，没有给相对人造成新的、更为不利的结果，所以不是行政处罚。而相反意见认为，责令改正意味着被处罚人要额外作出更多行为，其权益减损是客观的，而且已经有对其行为合法与否的判断，因此是行政处罚。本案就是实践中很有争议的一种情况。本次修改行政处罚法，责令改正没有规定为行政处罚，并且二审稿中第九条关于行政处罚的种类中曾规定的“责令停止行为、责令作出行为”最终被删除了。修订后的行政处罚法第二十八条第一款规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，也就是说，责令改正是行政机关在作出行政处罚决定时应当同时要求当事人履行的义务。

但是，无论是原行政处罚法第八条，还是修订后的行政处罚法第九条，都将责令停产停业规定为行政处罚的种类。责令停产停业已经不是一般的责令改正，虽然本案中环保机关使用了《责令改正违法行为决定书》，但是其内容是责令停产。按照新修订的行政处罚法，责令停止生产或者使用，具有对行政相对人的制裁和惩戒，不属于责令改正的范围，是行政处罚确定无疑。《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条将“责令停止生产或者使用”列为行政命令具体形式之一，应当由修订后的行政处罚法予以调整。