1.1 中国新能源汽车产业发展历程与总结

新能源汽车是中国战略性新兴产业之一，2004年，国家发展改革委颁布实施了《汽车产业发展政策》，其中明确提出“汽车产业要结合国家能源结构调整战略和排放标准的要求，积极开展电动汽车、车用动力电池等新型动力的研究和产业化”。2005年，国务院政府工作报告中，明确提出“要鼓励和发展节能环保汽车”，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也提出要“鼓励开发使用节能环保和新型燃料汽车”。2006年，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，将“低能耗与新能源汽车”列入优先主题和前沿技术。2007年，国家发展改革委颁布了《产业结构调整指导目录（2007年本）》，首次提出鼓励发展新能源汽车。2009年1月，国务院常务会议审议通过了《汽车产业调整和振兴规划》，提出“以新能源汽车为突破口，加强自主创新，培育自主品牌，形成新的竞争优势，促进汽车产业持续、健康、稳定发展”，“实施新能源汽车战略，推动纯电动汽车、充电式混合动力汽车及其关键零部件的产业化”。同年，中央财政开始安排补贴资金，支持新能源汽车示范推广。

截至2022年底，中国给予新能源汽车补贴支持已经有14年，借助政策的大力支持，中国新能源汽车取得了一定的先发优势，市场规模已经连续多年处于全球领先地位，并基本建立了结构完整、自主可控的产业链体系。总体来看，10多年来，中国新能源汽车产业先后经历了试点示范阶段、推广应用阶段、量质兼顾阶段和高质量发展阶段等四大阶段。

1.1.1 试点示范阶段（2009—2012年）

2009年以前，中国新能源汽车成本高昂、充电时间长、续驶里程短、市场销量低，与传统燃油车相比完全没有竞争优势，尚处于研发向产业化过渡的初级阶段。为加快推动新能源汽车由研发向产业化转型，2009年财政部、科技部联合发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，启动了新能源汽车的“十城千辆”大规模示范运行，在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作，以财政政策鼓励在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买节能与新能源汽车给予补助。其中，中央财政重点对购置节能与新能源汽车给予补助，地方财政重点对相关配套设施建设及维护保养给予补助。同时，为加强财政资金管理，提高资金使用效益，随政策一同发布了《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》，明确了相关车辆补贴标准。

2009年12月9日，国务院常务会议确定在2010年将节能与新能源汽车示范推广试点城市由13个扩大到20个。2010年6月，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布了《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，选择上海、长春、深圳、杭州、合肥、北京等6个城市进一步开展私人领域购买新能源汽车补贴试点工作。2012年6月，在“十城千辆”示范项目推广即将结束之际，国务院印发了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》，系统规划了新能源汽车的技术路线、主要目标、主要任务和保障措施，确立了以纯电驱动为中国新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向，并提出到2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆；到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆，燃料电池汽车、车用氢能源产业与国际同步发展，节能与新能源汽车产业发展规划的发布实施进一步坚定了中国发展新能源汽车产业的战略和决心。

第一阶段的示范推广政策实施取得了一定的效果，开启了中国用财政补贴的手段推动新能源汽车市场化运营的先河，对中国新能源汽车的发展具有重要影响，让一些此前仅在试验场上跑过的车辆真正得以上市，也在一定程度上加快了中国新能源汽车产品的研发进程。同时，节能与新能源汽车的销售数量逐年翻倍增长，截至2012年12月，25个试点城市共示范推广了2.74万辆节能与新能源汽车，其中公共服务领域推广了2.30万辆，私人领域推广了0.44万辆。这不仅让中国新能源汽车企业的产品走出了试验场，也让更多还没有新能源汽车技术积累的企业注意到，发展新能源汽车已经成为大势所趋，必须将开发新能源汽车产品纳入到企业发展规划当中。

随着新能源汽车补贴政策的延续，企业的积极性逐渐被调动起来，整车、动力电池等相关产业链上的企业纷纷开始行动，投入到新能源汽车的示范运营中。这一阶段的新能源汽车已经开始涉足私人消费领域，私人充电桩安装等相关配套基础设施的建设，也开始从纸面落实到具体实践过程中，新能源汽车的市场化路径逐渐理顺，这为今后新能源汽车的市场化发展提供了可能。虽然这一阶段的新能源汽车仍主要集中在公共领域，但越来越多的新能源汽车上路跑了起来，公共领域的先行先试为新能源汽车全面发展奠定了坚实基础。

总体来看，尽管“十城千辆”政策启动了中国新能源汽车的示范运营，也取得了一定的成绩，但因为技术成熟度和产品本身的局限性等因素，当时中国新能源汽车的市场化还未真正开启。中国新能源汽车的示范推广还面临着成本高昂、充电不便等突出问题，这些都制约了当时的市场推广规模，中国仅少数自主品牌企业率先响应新能源汽车的发展战略，大多数企业还处于观望阶段。此外，私人消费领域的推广仍相对缓慢。

2009—2012年第一阶段新能源汽车示范推广补贴政策要点见表1-1。

1.1.2 推广应用阶段（2013—2015年）

为继续培育和发展新能源汽车产业，在第一阶段示范推广经验基础上，2013年9月，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，将推广应用城市范围扩大到39个城市和城市群，大幅提高了推广应用的数量要求，将推广车型聚焦于新能源汽车，并明确提出要求政府机关、公共机构等领域车辆采购要向新能源汽车倾斜，新增或更新的公交、公务、物流、环卫车辆中新能源汽车比例不低于30%。

2013年11月，国务院下达了关于同意建立节能与新能源汽车产业发展部际联席会议制度的批复，建立了由工业和信息化部牵头，国家发展改革委、科技部、财政部、公安部等18个部门参加的节能与新能源汽车产业发展部际联席会议制度，以强化组织领导和统筹协调，加快推进节能与新能源汽车产业发展。节能与新能源汽车产业发展部际联席会议制度的建立，从体制上保证了跨部门协同配合、系统化联合推动中国新能源汽车产业发展，有利于尽快缩小新能源汽车与传统汽车的差距，扩大新能源汽车产业的比较优势。

2014年5月，习近平总书记在上汽考察期间指出“发展新能源汽车是中国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路”，为中国汽车产业转型升级发展指明了方向。2014年7月，国务院办公厅颁布了《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》，明确提出要以市场主导和政府扶持相结合，建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系，创造良好发展环境，加快培育市场，促进新能源汽车产业健康快速发展，并提出了加快充电设施建设、积极引导企业创新商业模式、推动公共服务领域率先推广应用、进一步完善政策体系、坚决破除地方保护、加强技术创新和产品质量监管、进一步加强组织领导等具体措施意见，成为指导中国新能源汽车产业发展的重要纲领性文件。

2015年9月，针对电动汽车充电基础设施建设过程中仍存在认识不统一、配套政策不完善、协调推进难度大、标准规范不健全等问题，国务院办公厅颁布了《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》，提出到2020年，基本建成适度超前、车桩相随、智能高效的充电基础设施体系，满足超过500万辆电动汽车的充电需求；建立较完善的标准规范和市场监管体系，形成统一开放、竞争有序的充电服务市场；形成可持续发展的“互联网+充电基础设施”产业生态体系，在科技和商业创新上取得突破，培育一批具有国际竞争力的充电服务企业。此外，指导意见还从加大建设力度、完善服务体系、强化支撑保障、做好组织实施等方面提出了明确要求。该指导意见的出台，有力地推动了各地方政府制定本地区充电设施建设发展规划、相关政策措施，加大对充电设施建设的支持力度，促进了充电基础设施的不断完善。

在以上两个指导意见的指导下，工业和信息化部、国家发展改革委、财政部、科技部、交通部、国家能源局、住建部等部委建立了涵盖投资准入、研发支持、购置补贴、税收优惠、推广应用、交通路权、动力电池、充电基础设施建设等多方面的支持政策体系，对推动中国新能源汽车产业发展起到了至关重要的作用。

第二阶段的新能源汽车推广应用工作是在总结前一轮示范推广工程经验基础上进行的，对政策推广思路和相关要求做了比较大的调整和优化，强化了部门协同和上下联动，及时协调解决了新能源汽车推广应用中的重大问题，综合采取多种措施、形成工作合力，扩大了重点领域新能源汽车的推广应用，加快推动了中国新能源汽车产业发展。尤其是2014年之后，国务院办公厅先后发布了加快新能源汽车产业发展的指导意见，以及加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见，全国各方面都开始高度重视新能源汽车行业发展，整车企业也开始向包括私人消费者在内的市场推广新能源汽车。

在这一时期，财政补贴政策对推动新能源汽车产业发展仍然起着主导作用，促进了中国新能源汽车市场规模的快速增长。一是大幅提高了城市推广应用的数量要求，由之前的每城市不低于1000辆提高到特大城市和重点区域不低于10000辆，其他城市和区域不低于5000辆；二是剔除了非插电式混合动力汽车等节能汽车，将补贴推广车型聚焦于新能源汽车；三是鼓励以城市群进行联合申报，以推动城市之间协同推广和建立一体化的基础设施网络；四是提出外地品牌推广比例不低于30%的要求，以破除地方保护壁垒；五是对补贴标准进行了调整和优化，鼓励企业加强轻量化、动力电池和电控等相关技术的研发和推广；六是首次引入了补贴退坡机制。这一阶段，在补贴政策支持和技术水平提升的双轮驱动下，行业企业发展新能源汽车产业的积极性明显提高，不仅促进了中国新能源汽车市场规模的快速增长，私人领域市场也开始逐步被打开。

2013—2015年第二阶段新能源汽车推广应用补贴政策要点见表1-2。

1.1.3 量质兼顾阶段（2016—2018年）

为稳定行业发展的长期预期、确保补贴政策的延续性，2015年4月，财政部、科技部、工信和信息化部、国家发展改革委联合发布了《关于2016—2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，明确了2016年新能源汽车的补贴标准，以及到2020年的补贴退坡幅度，同时也着重强化了对车辆能耗、质保及企业服务能力的要求，补贴车型范围更广、补贴标准设计更细化，补贴退坡幅度在考虑行业成本下降趋势的基础上，也进一步推动了企业加快降低产品成本。

2016年1月，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委、国家能源局联合发布了《关于“十三五”新能源汽车充电基础设施奖励政策及加强新能源汽车推广应用的通知》，2016—2020年中央财政将继续安排资金对充电基础设施建设、运营给予奖补，加快推动新能源汽车充电基础设施建设，培育良好的新能源汽车应用环境。中央财政充电基础设施建设运营奖补资金是对充电基础设施配套较为完善、新能源汽车推广应用规模较大的省（区、市）政府的综合奖补，获得奖补资金的各省（区、市）需要满足新能源汽车推广规模较大、配套政策科学合理、市场公平开放等条件。

经过政策多年的大力扶持，中国新能源汽车推广应用取得明显成效，产业呈现快速发展态势，但快速发展的同时也暴露出了产品质量良莠不齐、结构性产能过剩、过度依赖补贴、提质降价缓慢、部分车辆实际使用率较低、行业小散乱等问题。2016年，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委等四部委对新能源汽车骗补事件进行了调查，并结合产业发展的新趋势对补贴政策进行了调整，于2016年底发布了《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》。新政在保持补贴政策总体稳定的前提下，通过调整完善补贴方法、改进资金拨付方式、提高生产企业及产品准入门槛、建立健全监管体系等措施，形成了进一步鼓励技术进步和扶优扶强的财政补贴机制，净化了新能源汽车产业发展环境，促进了新能源汽车产业健康快速发展。同时，将补贴标准与动力电池技术水平直接挂钩，也促进了中国动力电池技术水平提升和动力电池行业企业的优胜劣汰，新能源汽车及动力电池行业优势企业开始逐渐发展壮大。

2017年，中国相继发布了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》等政策。其中，2017年9月，工业和信息化部、财政部、商务部、海关总署、质检总局联合发布的《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》是中国汽车管理制度创新的大胆尝试，创新性提出平均燃料消耗量积分和新能源汽车积分“双积分”并行管理机制，一方面要求传统汽车企业降低乘用车平均油耗水平，另一方面要求汽车企业提高新能源汽车产销量，增加新能源汽车积分值，继而减轻汽车对于石化燃料的依赖性，推动汽车工业向绿色、节能领域转型。双积分政策兼顾了传统汽车节能水平提升与新能源汽车的创新发展，旨在建立起促进中国节能与新能源汽车产业发展的市场化长效机制，以双积分政策的颁布及实施为重要标志，中国新能源汽车发展开始由以政策驱动为主逐渐转向以市场驱动为主。

2018年2月，为加快促进新能源汽车产业提质增效、增强核心竞争力、实现高质量发展，进一步做好新能源汽车推广应用工作，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委等四部委发布了《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，一是调整完善推广应用补贴政策，包括提高技术门槛要求、完善新能源汽车补贴标准、分类调整运营里程要求等。二是进一步加强推广应用监督管理，包括加快完善信息化监管平台、建立与补贴挂钩的整车和电池“一致性”抽检制度、拓宽监督渠道、夯实监管责任等。三是进一步优化推广应用环境，包括破除地方保护、建立统一市场、落实生产者责任、提高生产销售服务管理水平等。

整体来看，2016—2018年属于新能源汽车量质兼顾期，通过提高可享受补贴的新能源汽车的技术门槛要求，促进了中国新能源汽车企业的良性竞争，行业企业通过不断提升产品品质和吸引力，不仅推动了新能源汽车市场规模的快速增长，也促进了新能源汽车产品品质和技术水平的不断提升。同时，在该阶段，中国将动力电池技术指标和补贴标准相挂钩，对改善中国动力电池产业小散乱现象起到了积极作用，进一步提高了中国动力电池产业集中度，以宁德时代等为代表的行业龙头企业实现了快速发展。此外，为加快建立新能源汽车市场化发展机制，逐渐摆脱对补贴政策的依赖，中国发布实施了双积分政策，开始着力加快建立新能源汽车产业发展的长效机制，中国新能源汽车产业开始逐步由政策主导阶段迈入市场化发展的新阶段。

2016—2018年第三阶段新能源汽车推广应用财政支持政策要点见表1-3。

1.1.4 高质量发展阶段（2019年开始）

2019年3月，财政部、工业和信息化部、科技部、国家发展改革委联合发布了《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》。按照2020年以后补贴退出的制度安排，为了使新能源汽车产业平稳过渡，采取分段释放调整压力的做法，2019年补贴标准在2018年基础上平均退坡50%，并要求地方从2019年起完善政策，过渡期结束后不再对新能源汽车（公交车和燃料电池汽车除外）给予购置补贴，将购置补贴集中用于支持充电（加氢）等基础设施“短板”建设和配套运营服务等环节。此外，为完善清算制度，提高资金效益，对有运营里程要求的车辆，完成销售上牌后即预拨一部分资金，满足2万km后再予以清算。

2019年5月，为促进公共交通领域消费、推动公交行业转型升级、加快公交车新能源化，财政部、工业和信息化部、交通运输部、国家发展改革委等四部委联合发布了《关于支持新能源公交车推广应用的通知》，提出从2020年开始，将采取“以奖代补”方式继续给新能源公交车提供运营补贴，并明确地方是新能源公交车推广应用的责任主体，应多方联动保障公交车新能源替代政策真正落地，制定新能源公交车推广应用实施方案，明确新能源公交车替代目标和时间表。

2019年以来，新能源汽车产业发展不确定因素明显增多，受多重不利因素叠加影响，中国新能源汽车销量出现了10年来首次同比下滑，2020年初爆发的疫情进一步加速了市场下滑。根据产业发展最新形势，针对产业发展存在的问题，为促进汽车消费，财政部、工业和信息化部、科技部、国家发展改革委于2020年4月联合发布了《关于调整完善新能源汽车补贴政策的通知》，明确提出将新能源汽车的购置补贴延续到2022年底。补贴政策的延续对于稳定当前消费和促进产业长期高质量发展都具有重要意义，也为中国完善非补贴等承接政策提供了难得的时间“窗口期”，有利于在补贴退出后实现市场化平稳过渡，夯实产业长远高质量发展的基础。一是助力解决问题，推进产业高质量发展。中国新能源汽车发展起步早、开局好，但当前产业发展仍存在一些现实困难，新能源汽车的成本仍然较高，还难以与传统燃油车相竞争。因此，需要继续给予新能源汽车产业支持，巩固和扩大来之不易的发展成果。二是顺应发展趋势，提升综合竞争能力。从国际汽车产业发展趋势看，电动化是转型升级的方向。欧美等汽车发达国家都在加大支持力度。在此情况下，有必要延续对新能源汽车的财税政策支持，以保持行业良好的发展势头，提升中国新能源汽车产业的竞争力。三是对冲疫情影响，促进汽车消费。疫情对新能源汽车市场造成较大冲击，延长新能源汽车购置补贴政策，有助于拉动市场消费，有利于支持相关行业和企业加快复工复产。

2020年12月，财政部、工业和信息化部、科技部、国家发展改革委联合印发了《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，进一步明确了2021年新能源汽车补贴政策，提出了坚持平缓补贴退坡力度，保持技术指标门槛稳定；做好测试工况切换衔接，实现新老标准平稳过渡；进一步强化监督管理，完善市场化长效机制；切实防止重复建设，推动提高产业集中度等要求。

2021年12月，财政部、工业和信息化部、科技部、国家发展改革委联合发布了《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，新政明确了2022年新能源汽车的补贴标准，并维持动力电池系统能量密度、续驶里程、能耗等技术指标门槛不变。同时，新政也明确提出了新能源汽车购置补贴政策的截止日期，2022年12月31日新能源汽车购置补贴政策终止，12月31日后上牌的车辆不再给予补贴。该政策的发布实施，预示着中国新能源汽车产业将实现从政策主导向市场主导的转变，针对新能源汽车的购置补贴完成了历史使命。

2019年以来，新能源汽车企业日益重视研发创新能力和产品质量。为应对补贴退出和市场开放的挑战，高质量将是这一阶段新能源汽车产业发展的重中之重。近几年，国家持续加大对公共领域新能源汽车推广的支持，积极开展新能源汽车下乡，先后启动了智能网联汽车、燃料电池汽车、换电模式、公共领域等试点示范工程，并加快推动民族品牌向上，努力推动产业和消费双升级，取得了积极成效，中国新能源汽车产业国际竞争力大幅提升。

2020年底，《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》到期，为保障政策连续性，给予产业界一个长期、明晰的发展预期，2020年10月，国务院办公厅印发了《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》，对中国新能源汽车产业未来15年发展做出了全面部署和系统谋划，为中国中长期新能源汽车发展指明了方向。规划提出到2025年，中国新能源汽车市场竞争力明显增强，动力电池、驱动电机、车用操作系统等关键技术取得重大突破，安全水平全面提升，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右，高度自动驾驶汽车实现限定区域和特定场景商业化应用，充换电服务便利性显著提高；力争通过15年持续努力，纯电动汽车成为新销售车辆的主流，公共领域用车全面电动化，燃料电池汽车实现商业化应用。新能源汽车发展规划的出台，更进一步坚定了中国新能源汽车的发展战略，提振了行业发展的决心和信心。

2021年以来，特别是中央提出碳达峰、碳中和战略目标后，对中国新能源汽车发展也提出了更高的战略定位，新能源汽车产品的竞争力将进一步提升，人民群众对其接受度也将随之不断提高，新能源汽车市场化步伐将持续加速。未来，随着新一轮科技革命和产业变革蓬勃发展，汽车与能源、交通、信息通信等领域加速融合，创新驱动、转型升级已成为行业发展主旋律，汽车产业绿色、低碳发展潮流不可逆转，全球新能源汽车开始进入电动化、智能化、网联化、数字化叠加交汇和融合发展的新阶段。新能源汽车产业的快速发展，将重塑传统汽车产业链、技术链和价值链，重构全球汽车产业生态，推动汽车产品功能和使用方式深刻变革，由单纯的交通工具逐步转变为大型移动智能终端、储能单元和数字空间，兼有移动办公、移动家居、休闲娱乐、数字消费、公共服务等功能，加速破解能源、环境、城市交通等现代社会的痛点和难点问题，在促进信息革命、交通革命、能源革命和消费革命的同时，带来全新的出行体验。

高质量发展阶段新能源汽车推广应用财政支持政策要点见表1-4。