前言

改革开放40年来，中国财政体制发生了翻天覆地的变化。将现在的财政体制和1978年的相比，除了财政收入、财政支出、预算、中央和地方财政关系等形式保留下来之外，我们甚至很难找到共同点。这些变化是怎么发生的？为什么会有这些变化？未来还会有什么样的变化？

40年中国改革开放事业，波澜壮阔，创造了“中国奇迹”，中国经济总量在世界上跃居第二，且以如此之大的经济总量，保持了40年的经济快速增长。

改革开放以来，中国找到了比较优势，按照比较优势战略发展经济，所以有了中国的经济奇迹。这是比较优势说。改革开放以来，中国之所以有经济奇迹，那是因为人们的积极性得到充分的发挥，国家、集体、个人的利益分别得到了应有的尊重，产权改革释放了积极性，这是产权改革说。无论什么样的解释，都离不开中国人民的创造性，离不开中国人民的智慧，离不开中国人民的勤劳，人的力量铸就了中国的经济奇迹。各种因素以直接或间接的方式促成了经济奇迹，而在其中起作用的就是制度的力量。

没有合适的制度，我们很难期望各种因素能够在中国经济社会发展中起作用。在各种制度中，财政制度是最为重要的一个。从计划经济走过来，政府在市场中依然占据主导地位。没有财政的支持，政府难以开展工作。经济增长和社会发展，都离不开财政的力量。我们可以在经济、政治、社会、文化和生态文明建设中，发现财政的力量。没有适当的财政体制，就不会有中国经济奇迹。

追寻40年来中国财政运作的逻辑，是本书最主要的任务。财政体制改革的每一步看似自然而然，其实不尽然。每一次改革，都要解决一个或数个特定问题。财政体制改革之所以能进行下去，观念的力量不可忽视。观念的转变，虽然不一定能直接促成改革，但是它在财政体制改革中的推动力不可忽视。财政观念的转变，伴随着40年改革开放，伴随着财政体制改革的全过程。

观念的转变，来之不易。邓小平在十一届三中全会前做《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告。解放思想，实事求是，突破了一些“左”的观念影响。不问姓资，还是姓社，不仅在整个社会主义建设中发挥了重要的作用，而且对于财政观念的转变也有至关重要的影响。就此而言，财政观念的转变同样是中国改革开放事业的一个缩影。对于发达国家经济状况普遍优于社会主义国家的现实的忧虑，导致改革势在必行，且须快马加鞭。发展中国家追求经济增长速度，在很长时间内，都有充分的理由。不比发达国家增长快些，又如何能赶上发达国家？十一届三中全会提出把工作重心转移到社会主义现代化建设上来。[1]1980年1月16日邓小平在中央召集的干部会议上的报告中说：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它。过去二十多年，我们在这方面的教训太沉痛了。” [2] “以经济建设为中心”贯穿改革开放40年。正是由于中心工作的转移，中国经济才真正进入快速道。

《中共十一届三中全会公报》指出，“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放”。这是经济改革的起点，也是财政体制改革的起点。财政体制改革一开始就与放权让利联系在一起。改革之初，处理政府与国有企业关系很重要的一项内容就是国家财政与企业财务的关系，国有企业获得更多的资金支配权，财政管理得更少些，这样就提高了企业的积极性。规范中央与地方政府间财政关系的财政管理体制改革，同样是沿着放权的道路前进，中央和地方财政同吃“大锅饭”，转向“分灶吃饭”。财政体制改革不是凭直觉就能推进的改革，其复杂性和专业性决定了财政体制改革是一个探索的过程。回顾改革的历程，我们将更清楚地看到这些探索的过程，也将因此得以总结经验、吸取教训。

财政体制改革与经济体制改革乃至改革开放的大方向是高度一致的。经济体制改革的目标定位，直接决定财政体制改革的目标定位。每一次财政体制改革的结果都会成为下一次改革的起点。财政改革与对外开放是相辅相成的。改革方案的选择在许多时候是立足国情、借鉴海外经验的结果。当然，也不排除部分方案存在不合理性，毕竟不是所有做法都是通行的。事实上，即便同为发达经济体，很多做法也不尽相同，因此，比较与借鉴要不断地权衡取舍。这不仅考验决策者的智慧，也对研究者提出了很高的要求。

40年的财政改革，总体上看，是与中国市场化改革的大方向相适应，按照社会主义市场经济体制的目标定位进行，并正按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建立现代财政制度。现代财政制度的真正建成，离不开全面深化改革的支持。有些具体的财政体制改革，本身就是全面深化改革的重要内容。

本书梳理40年来中国的财政体制改革会有所取舍，将重点阐述体制改革问题。把握的原则有二：一是社会主义市场经济体制改革目标确定之前的具体财政体制改革内容呈现得较为简略；二是尽可能再现市场经济改革目标确定之后的财政体制改革内容，以更好地与正在进行的适应国家治理体系和治理能力现代化的现代财政制度建设事业衔接。

本书所指的“财政体制”是广义的概念，内容远大于狭义的“财政体制”（中央与地方财政关系）。[3]本书包括10章。第一章分三阶段梳理40年中国财政体制改革历程。第二章从财政视角回顾国有企业改革历程。国有企业改革是财政体制改革的起点。国有企业改革离不开财政改革的支持。国有企业改革是财政放弃大包大揽的过程，改革的目标是要建立起规范的财政与国有企业的分配关系，国有经济布局与财政模式的选择有直接关联。第三章的主题是政府间财政关系。中央与地方财政关系是其中最重要的内容。改革从“分灶吃饭”开始，注意调动地方的积极性。只要坚持市场经济改革方向，大国只能选择分税制财政管理体制。这一体制的核心是分级财政管理体制，注重发挥中央和地方两个积极性，强调地方财政在中央统一领导下具有相对独立性。第四章的主题是预算改革。预算本来是财政的基本收支计划，改革开放之后，预算制度逐步恢复，国家预算最初主要是担负报账功能，而今转向建立现代预算制度。预算收入具有预测功能，预算支出与政策目标有机联系。财政支出结构的调整、财政支出管理绩效的提高，在很大程度上与预算制度相关联。第五章的主题是税制改革，系统回顾40年税制改革的历程。第六章和第七章分别阐述具体税收制度改革，重点介绍增值税、消费税、个人所得税和房地产税。第八章的主题是宏观财政管理体制改革，阐述宏观财政调控体系的演变过程。第九章阐述财政的国际化，将财政置于全球经济治理的大背景中进行分析。第十章从财政观念转变的视角，分析中国财政改革的力量，展望中国财政的未来。

[1]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日通过）。

[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第250页。

[3]王绍飞区分了广义和狭义的财政体制。参见王绍飞《改革财政学》，中国财政经济出版社，1989。