第二节　英国公益慈善事业的发展

一、英国公益慈善事业的开创

英国是世界上最早开始工业革命的国家，于1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》，建立了“国家济贫制度”，其核心内容是以教区为单位对城市贫民实行有条件的救济，其救济对象是有劳动能力的贫民、无劳动能力的贫民和无依无靠的孤儿。《伊丽莎白济贫法》的出台奠定了英国乃至欧美现代救助立法的基础，被认为是社会保障的雏形。1834年颁布的《新济贫法》认为，政府负有实施救济、保障公民生存的责任，救助是一项积极的福利举措。《新济贫法》的出台被看成现代福利保障制度的萌芽。

19世纪后半叶，英国出现了一些旨在帮助失业者、贫困家庭、病人、孤儿、身心障碍者的民间社会服务组织，对贫困人群进行“社会诊断”“社会治疗”。1884年，东伦敦怀特贾伯区圣朱德教堂的牧师巴涅特（Samuel Barnett）及其夫人罗兰（Henrietta Rowland）邀请了一些牛津大学、剑桥大学的学生，建立了著名的汤恩比馆，开展社会服务活动。

不过，英国早期形成的“国家立法济贫”发展模式存在“政府介入和干预不足”的问题，促使民间公益慈善事业趁机兴起、发展和壮大，并传播到英国的一些殖民地国家。

早期英国公益慈善行为的两个缩影

（1）自主捐助医院的建立。基督信仰在宣扬“博爱、互助”理念的过程中，某种程度上也滋生了懒惰和流浪。因此，英国于18世纪创造了一种称之为“自愿捐助医院”的慈善方式。自愿捐助医院的建立者是个人，是普通民众的慈善之举，捐助有富人的一次性捐款，也有不富裕的人定期向医院捐赠钱财或实物。在自愿捐助医院兴起的过程中所形成的公益慈善传统，深刻地影响了英国国民健康保险制度的建立，成为后来英国全民健康医疗体系实施的一个重要支撑点。

（2）英国著名大学创办者。在“慈善”与“宗教”理念的指导下，一些富有的慈善者、教会和君主在大学捐资兴建了中世纪英国牛津大学、剑桥大学等最早的一批学院，并为这些学院捐资设立奖学金。在剑桥大学最早的13所学院中，3所由教士兴建，1所由商人行会兴建，2所由两位贵妇人捐建。他们捐资助学是为了弘扬学问，是纯粹的公益行为。“慈善”与“宗教”的理念一直是支撑英国大学生资助事业的基石，是民间集资助学的基本动机。

二、英国公益慈善事业的发展历程

英国是一个历史久远、文化丰富、法律及行政体制复杂的君主立宪国家，主体由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰4个部分组成，国土面积比中国的广西壮族自治区略大，总人口约为6564万人（2016年）。英国的公益慈善事业在诸多方面堪称世界典范，对其他国家或地区产生了持久而深刻的影响。英国慈善事业的发展大致经历了5个阶段。

1.从公元元年到中世纪时期

从公元元年前后至15世纪末，在长达15个世纪的时期里，基本上是英国封建生产方式产生、发展和衰落的时期，生产力相对落后，民间慈善行为仅限于向穷人或过路人提供必要的衣食、照料伤病人员、帮助孤寡老人等。但一些扶贫济困、资助教育、帮助教会等理念随着基督教在英国的传播而被人们广泛认可。

尽管针对中世纪晚期（都铎王朝）之前正式的公益慈善活动历史记载十分少见，但戈斯登的研究发现，有互助组织宣传它们的起源可以追溯到公元55年，有组织的志愿活动如互助会和友谊会就已经出现。在英格兰地区，最古老的慈善机构是公元597年建立并一直开办至今的坎特伯雷国王学校（King’s School Canterbury），它是世界文化遗产的一部分。在12世纪和13世纪，在英格兰地区至少有500多家志工医院。

中世纪时期（约公元476—1453年），罗马教会机构占据了公益慈善活动的中心位置，几乎所有形式的捐赠都要接受教会的管理，向穷人提供救济品或护理服务是教会教义的自然结果，在罗马教会自己的济贫法中也有着正式表述。不过，当时的宗教协会主要是向死者提供祈祷的宗教集会，当时的慈善大都以精神层面的满足为宗旨，多数捐赠人都将获得祷告文作为目标。但尽管如此，这些宗教集会事实上也具备了社会服务和福利功能，向有需要的成员们提供食物和住宿，或经营学校和酒馆，以及为成员们在葬礼上面的花销提供帮助。总之，中世纪英国公益慈善事业的宗教目标和社会目标之间差别很小。

2.从都铎王朝到“光荣革命”阶段

从1485年至17 世纪末，这段时期是英国从君主专制统治经过资产阶级革命向君主立宪制过渡的时代。那时，毛纺手工业、海外贸易及“圈地运动”造成的大批失地贫民，人口的快速增长与都市化，以及亨利八世实施的宗教改革，都在客观上促进了慈善事业的发展，也为国家权力介入私人事务领域的慈善奠定了基础。1601年英国先后制定并颁布了《伊丽莎白济贫法》（Poor Law）和《1601年慈善用途法》（Statute of Charitable Uses of 1601），首次把慈善纳入国家法制框架，成为世界慈善史上具有里程碑意义的重大事件。

17世纪末英国也经历了政治变革。在内战的压力下，都铎王朝的慈善管理系统开始衰落，民间捐赠等公益慈善活动与新兴的商人阶层紧密关联起来，商人们在城镇的公益慈善事业中有着很大的影响力，其捐助对象包括救济院、医院、管教所、贫民习艺所、初级学校、大学和市政改善等。不过，在英国农村地区，贫困人口主要依赖贵族或者政府的救济。

3.工业革命时期的慈善普及阶段

18世纪和19世纪是英国工业革命和公益慈善的普及阶段。18世纪的英国已经具备了实现工业革命的一切条件，如发达的航海业、丰富的剩余劳动力、蒸汽机的发明、铁矿和煤矿的开采、纺织技术的创新、银行系统的成熟等。但在生产力发展的同时，大量的社会问题也接踵而至，公共卫生极差，婴幼儿的死亡率高，穷人集中劳作在半军事化工场里，弃婴、死婴现象普遍。在这种情况下，一批以拯救和教育儿童为使命的慈善机构应运而生，包括由曾闯荡北美的托马斯·科拉姆船长（Captain Thomas Coram）、知名画家威廉·霍加斯（William Hogarth）参与创办和管理的伦敦育婴堂（Foundling Hospital），不仅挽救了大批弃婴的生命，还努力把他们培养成对社会有用的人。今天，这家育婴堂已经发展成托马斯·科拉姆儿童基金会（Thomas Coram Foundation for Children），承载着儿童教育事业。

18世纪，英国统治阶级由于受到商业资本与农业资本的双重支配，开始逐步远离压迫穷人的家长式统治。在农村地区，贫困人口尽管还比较依赖贵族与政府，但在某些地区，慈善布道成了新的资金来源。在城镇，商人在公益慈善世界仍然保持很大的影响力，并似乎要通过公益慈善事业寻找一种新的永生（欧文称之为“富人施恩”）。此时，随着土地价值的增加，捐赠品的价值也有很大的增长，对被统治阶层更加宽容的气氛也开始形成。18世纪后期，英国的济贫法系统进行了人道主义改革，包括部分废除居住法、引入院外救助等。

英国在19世纪成为第一个完成工业革命的国家，但也步入贫富悬殊、阶级冲突不断的阶段。19世纪中叶，英国社会财富大量增加，上流人群、中产阶级和工人阶级都在发展壮大。但同时，大城市中贫困妇女和儿童的生存状况堪忧，工人的劳动条件恶劣且工人的平均寿命低。此时，随着社会贤达人士对教育、济贫、公共卫生等事业的热心资助，众多规模较大、初具现代组织结构和管理机制的慈善机构应运而生，包括宗教组织建立的各种协会、工会、友善协会、城市教区、地区访问社团、母亲集会、节俭协会等，如1870年起连续开办的“巴纳多之家”（Barnardo’s）、1878年成立的救世军（Salvation Army）、1884年建立的世界上第一个社区公社——汤恩比馆、1895年创建的以保护自然和历史遗产为己任的国民信托（National Trust）等，可溯源至1824年的皇家防止虐待动物协会（Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals）是世界上成立最早的动物保护慈善组织。此外，一些有识之士开始探索恰当的慈善救助形式，讨论慈善到底应该怎样开办、慈善对受助者的人生起何作用、慈善是否会助长人的懒惰、占便宜行为和不思进取心态等科学问题，并于1869年成立了慈善组织协会（Charity Organizations Society），以协调各地民间慈善组织的善举和官方根据《济贫法》而实施的救济措施，对真正需要救助的人进行核实、登记，探索志愿服务的专业化，传播有关人类尊严和社会责任的理念，促进合作等。同时，英国政府也成立了慈善委员会（Charity Commission），开始把慈善作为医治各种社会疾病的一剂良方，对各种慈善项目给予一定的财政支持，并加强对慈善事业的专业化监督。可以说，19世纪是英国公益慈善事业的黄金时期，志愿与慈善活动在此期间发挥了很大作用。

4.20世纪英国公益慈善事业的发展

20世纪初，英国的公益慈善事业获得了空前的发展，并呈现出若干特点，表现如下：其一，志愿服务精神得到发扬光大，民众参加各种慈善组织的志愿服务活动成为一种时尚，例如，始建于1919年的全国志愿组织协会（National Council for Voluntary Organizations）对于推动、规范和协调志愿服务发挥了巨大作用；其二，公益慈善事业越来越具有国际视野，如乐施会（Oxfam）是一个以扶贫济困和紧急救援为主、由17个国家的同名机构联合而成的大型国际性援助组织联盟，其雇员和志愿者遍布全球近100个国家或地区；其三，慈善与政府的关系发生了根本改变，英国政府越来越把慈善作为一种公共政策选项，把大量由民间私人慈善组织提供的孤儿教育、流浪者收容照料等服务纳入福利国家的社会服务体系之中，建立了对慈善组织的财政支持、引导和监管体系，并出台了《慈善法（1960年）》（Charities Act 1960），后又经过多次修订；其四，英国王室对慈善事业的繁荣发挥了特殊作用，其王室成员担任着2415个慈善组织的荣誉职务，包括享有盛誉的英国癌症研究所（Cancer Research UK）、英国红十字会和“巴纳多之家”。

5.全球化时代的英国慈善

为了建设面向21世纪的慈善体系，英国政府进行了以新立法为主要内容的慈善改革。代表性事件包括：2006年英国议会通过了《慈善法（2006年）》（Charities Act 2006），对慈善事业给出了体现历史传承和时代特点的新定义，进一步明确了作为政府监管机构的慈善委员会的组成和职责；2011年英国又出台了《慈善法（2011年）》（Charities Act 2011），对英国半个多世纪以来各种慈善公益的法律和法规进行了一次全面梳理和总修订。当前，随着英国经济发展的趋缓和中东、北非难民问题、非法移民问题的增多，英国社会问题也越来越严重，贫困问题、失业问题、老年问题、社会治安问题、信仰／价值观冲突问题和暴力恐怖袭击问题，都呈现日趋严重的趋势，也为英国公益慈善事业的发展带来了巨大挑战。

三、英国公益慈善组织的发展

1.英国公益慈善组织的发展概况

英国的公益慈善组织有悠久的历史。早在12—13世纪，英国就出现了500多家民间志愿性的公益慈善机构。18世纪以后，伴随着英国工业化的进程，出现了越来越多的慈善公益性非营利组织，一些成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立公益慈善组织；市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善公益组织；许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家广泛参与社会公共事务，纷纷成立影响公共政策的各种公益性游说组织。

第二次世界大战后的70多年间，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门先后发生了很大的变化。第二次世界大战以后英国工党政府上台，推行“国有化”，将原来由许多公益慈善组织提供的社会公益服务接管为政府公共服务。20世纪70年代上台的撒切尔政府针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，又大力推行“私有化”政策，将许多原来由政府公共部门提供的公共服务以委托等方式转交给民间慈善组织。1995年英国工党政府重新上台，布莱尔政府推行公共部门的“现代化”改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门的关系，强调既要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，又要加强政府和民间公益部门的合作。

对于英国公益慈善组织的名称方面，英国官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“社会组织”等术语，而更多地采用“慈善组织”（Charity Organization）这个传统用语，近年来比较通用的是“志愿和社区组织”（Voluntary and Community Organization）一词。非营利组织或社会组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织；但慈善组织主要强调公益性的一面，是为了广泛的公共利益而设立的非营利、非政府、从事慈善公益活动的组织，活动领域包括扶贫救济、教育援助、宗教慈善、卫生健康、社会及社区福利、历史文化艺术遗产保护、环境保护和生态改善、动物保护及福利、业余体育运动、促进人权与和解、针对无家可归者提供住处、科学研究及普及等。

英国内政部（Home Office）负责对民间公益慈善组织的指导、推进、支持、协调，以及相关法规、政策的制定与修改。英国内政部是英国政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，在公益慈善领域的工作主要有3个司：①积极社区司（Active Community Unit），主要负责推动以社区为基础的民间公益活动与志愿服务的推广，通过政府采购及委托经营等方式与民间公益慈善组织签订公共服务方面的协议，监督和评估这些协议的执行情况；②公民再造司（Civil Renewal Unit），主要推动各级政府开展新公民教育并积极推动各种形式的公民组织的建立与发展；③慈善司（Charities Unit），主要负责推动英国慈善法的修改并推进英国对民间公益慈善组织监督体系的改革与完善。英国慈善委员会是英国内政部下属的、但对议会直接负责的、从事慈善组织登记和日常监管的独立机构。

此外，英国政府每年给民间公益慈善组织提供大量财政资源，这些财政资源大约一半来自英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营的博彩收益。

2.英国公益慈善组织的发展经验

1）社会组织可以分为公益慈善组织和非营利组织两种

对社会组织进行这样的划分，其意义在于可以采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及差异化监督管理办法。对于面向全社会开展公益慈善活动的公益慈善类组织，要采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府购买服务的方式给予资金支持，同时还允许它们开展多种形式的社会募捐活动，获取来自社会各界的公益捐赠，鼓励志愿者积极参与这些组织开展的公益慈善活动。但是，公益慈善类组织开展经营性活动受到严格限制，并强调强制的公开性和透明度，实行严格的社会监督。对于其他非营利组织（社会团体、社会服务机构），因其提供的服务具有市场交易性或者互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的持续发展，但政府可采取一定的减税措施给予支持。

2）政府与公益慈善组织之间应通过协议明确合作伙伴关系

公益慈善组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，因此，要在政府与公益慈善组织之间确立一些基本准则，以协议或其他具有约束力的形式固定下来，作为各级政府及其部门在处理与公益慈善组织之间关系上的行为准则和纲领性文件。

3）政府资助民间公益慈善活动应制度化

政府每年投向公益慈善组织的财政支出（政府购买），实际获得了这些组织向社会提供的多于政府支出的公共服务，既具有极大的社会效益，又缓解了公益慈善组织普遍面临的资金困境。除了财政资金外，也可以制度化地将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，以公开竞争的形式向公益慈善组织提供资金支持。

4）尝试建立独立于政府行政体系的国家监督机构

监管公益慈善组织是一项重大的社会责任。我国目前由民政职能部门的民间组织管理局来承担这种监管职责，行政化倾向明显，难以做到对公益慈善组织的科学、有效监管。借鉴英国的经验，可以考虑在各级人民代表大会下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益慈善组织的监管，在弱化行政倾向的同时能有效监督和保护公益财产的运作。