进一步加大力度盘活财政存量资金
当前，我国经济下行压力持续加大，亟须积极的财政政策加力增效。但财政存量资金仍然居高不下，在盘活存量过程中又面临新的问题。2015年末，全国国库库款余额仍高达3.06万亿元（仅比2014年末3.1万亿元减少400亿元），其中在央行的库存现金约2.51万亿元，商业银行定期存款约5500亿元。为更加有效发挥积极财政政策作用，促进稳增长、调结构与防风险，必须进一步采取措施加大力度盘活财政存量资金。
一、我国财政库款余额远高于发达国家
从国际经验看，发达国家由于财政预算编制较为科学、预算执行较为严格、财政收支预测较为准确以及债务工具发行机制相对灵活，库款余额水平相对较低。例如，美国年度财政预算以法案形式由议会审议通过，并由财政部门严格执行，相关部门能够据此预测未来半年每日财政收入和支出情况，预测误差在5亿美元左右。美国国库余额曾长期保持在50亿美元左右的较低水平。2008年金融危机后，尽管市场波动增大使得财政库款调节机制发生一定变化，库款余额上升，但2014年平均余额也仅为1000亿美元左右，相当于美国GDP的0.6%。英国实行国库单一账户制度，财政部门可较为准确地预测未来5个月每日财政资金的收入和支出情况，预测误差不超过1000万英镑，库款余额水平较低。加拿大、法国和瑞士等国的财政收支预测精度更高，库款余额水平相对更低。
2015年，我国国库库款平均余额约为3.87万亿元，与GDP之比达5.7%，远高于发达国家。从分布看，中央和地方库款平均余额分别为5300亿元和3.34万亿元，占比分别为13.7%和86.3%；地方库款中，县区级库款平均余额高达1.21万亿元。从增速看，2015年全国库款平均余额同比增长1.8%，其中中央库款下降13.1%，地方库款上升4.7%，县区级库款增长17.5%。总的来看，地方库款特别是县区级库款偏高，库款向县区级财政积聚的趋势较为明显。
二、财政存量资金过高的原因分析
（一）专项转移支付缺乏灵活性导致地方库款偏高。一是“有钱无处花”。2015年中央对地方专项转移支付2.16万亿元，占转移支付总额的43.2%。受部门职能分工影响，专项转移支付资金分配制度不够合理，项目交叉与资金投向分散并存，预算分配常偏离基层实际需要，地方政府在资金使用上缺乏自主性，导致大量资金闲置。二是“有钱不能花”。尽管中央、省级财政加快转移支付资金的拨付进度，但专项转移支付涉及领域较多，支付审批权分散在各级部门，且资金不能跨项目、跨部门统筹使用，造成大量资金滞留地方国库。三是“有钱不愿花”。部分专项转移支付要求地方财政提供配套资金。但地方受经济下行影响，财政收入增速大幅放缓，提供配套资金的能力不足。四是“有钱来不及花”。上级财政下拨县区级专项转移支付资金的时间和数量不确定性很大，县区财政往往在资金到位后才启动相应的预算编制，导致专项资金支出滞后，大量资金积压于县区国库。
（二）结转结余资金规模庞大导致库款积累。一是“名目繁多”。目前有关规定允许结转资金的项目较多，如公共财政结转结余资金、暂存款、预算稳定基金等，累加起来规模庞大。二是“以收定支”。教育附加费、排污费等专项用途收入及政府性基金收入实行“以收定支、专款专用”，但现实中收入与支出并不完全匹配，导致大量资金结转闲置。据调查，某省本级政府性基金预算2014年末结转金额为当年支出的5倍。三是“早收晚支”。一些项目预算管理不够严谨，常采用一次性申报数年预算的方式，而实际中项目进度往往滞后于资金拨付进度，导致未用资金年年结转。四是“宽算窄用”。由于财政预算编制的科学性不足、精细化程度较低，加之财政部门无法准确掌握其他部门的资金状况和需求，为保证资金使用，往往倾向于多编预算，多收少支形成结余。
（三）地方债发行款和财政清理资金未及时使用导致库款上升。一是“紧发债、缓置换”。2015年地方债发行入库2.94万亿元，其中置换债券收入2.64万亿元。但地方债券资金缴库与实际使用时间错配现象较为严重，部分资金未能及时置换或使用，加之贷款偿还情况不透明，缺乏有效监督，部分已缴库发债资金尚未支拨，暂时沉淀在地方国库。二是“重清理回收，轻消化使用”。随着国库集中支付改革推进、财政专户清理、土地出让收支结余规范管理，部分财政专户资金回流国库，同时，各级财政部门盘活结转结余资金的力度有所增大。但这些清理后的资金多用来补充预算稳定调节基金或暂存款，实际支出缓慢，也在一定程度上增加了国库库存。例如，2015年上半年江西有2个县清理结余结转资金7.57亿元，仅列支0.53亿元，形成“二次沉淀”。
总的来看，我国财政预算管理能力仍然较弱，在预算制定的科学性、收支预测的准确性以及收支管理的有效性等方面尚有大幅提升的空间。特别是县区级预算管理改革进程缓慢，预算准确性和执行效率低、预算约束力不足、支出监督机制不健全等问题较为突出，导致大量财政资金不能按照预算安排及时使用，滞留在国库。
三、开展地方国库现金管理操作无法从根本上盘活财政存量资金
开展地方国库现金管理，有助于深化国库集中收付制度改革，提高临时性闲置资金的使用效益。目前主要在6个地方开展试点。与此同时，其他多个省市县级财政均通过多种方式变相将地方库款存入商业银行，以达到降低地方国库库款余额的目的。
盘活财政存量资金是要推动加强预算管理和支出执行力度，尽早形成实际支出，通过更加积极的财政政策应对经济下行压力。但一些地方对盘活财政存量资金的理解存在误区，将国库现金管理存放商业银行定期存款视为“盘活”手段，热衷通过现金管理降低国库库存现金。需要强调的是，开展国库现金管理操作，本质上不属于盘活财政存量资金工作范畴，只是财政存款的“搬家”，即从央行国库转存到商业银行进行短期运用以提高利息收入，到期后回库，并不实际减少财政存量资金。因此，不应依赖开展国库现金管理替代财政支出，更不能将其作为盘活财政存量资金的“掩体”和“捷径”。否则，地方财政可能形成逆向选择，以加码国库现金管理制造财政库款下降的假象，反而影响盘活财政存量资金的大局。同时，由于地方财政对商业银行的议价能力较强，如果各地大规模开展国库现金管理操作，可能导致商业银行陷入恶性竞争，并产生一定示范效应，引发社保甚至是一些大型企业效仿，成为导致社会融资成本上升的诱因之一；甚至可能造成地方财政对商业银行正常经营活动的不合理干预，出现道德风险和利益输送。
当前我国财政存量资金（包括国库库款和各级政府在商业银行财政专户的存款）规模大，应按照新《预算法》的要求，将全部财政资金纳入预算管理，进一步采取综合性措施，多渠道增加财政有效支出，从根本上解决库存过高的问题。
四、简政放权，加大力度盘活财政存量资金
盘活财政存量资金，从根本上说是要加快预算管理体制改革，提高预算的前瞻性、科学性和精细化程度。当前需要建立有效的激励约束机制，尽快盘活现有存量资金，并防范新增资金沉淀。
第一，对地方国库资金使用情况开展专项审计，查明原因，分类施策。针对地方国库特别是区县级财政资金大量闲置的情况，可由审计署会同财政部、人民银行对地方国库资金进行专项审计，彻底摸清包括专项转移支付沉淀资金、财政专户资金在内的地方国库库款余额情况及沉淀原因，并针对不同情况提出改进措施，由财政部及人民银行共同监督地方财政限期改进。
第二，简政放权，改革优化地方财政资金的使用程序，彻底去除地方国库资金使用的条条框框。短期内，要降低专项转移支付的规模，提高一般性转移支付的比重；在此基础上，加强部门间协调，着力解决投资项目审批、审核、管理及前期准备工作上存在的问题，促使相关部门在基础设施建设、农业发展、义务教育、卫生、社保、环保等重点领域加强统筹协调，提高专项资金使用效率。中期看，应结合事权和支出责任划分，科学设计转移支付制度，真正赋予地方政府统筹使用地方国库资金的权力。
第三，建立盘活财政存量资金的激励约束机制。加大对财政专户特别是县区财政专户清理力度，严禁设立子账户，将财政专户余额纳入专户清理考核。完善盘活财政资金情况上报和评价制度，建立以减少存量资金、提高资金使用效率为核心的预算执行考核评价体系。根据存量库款资金的盘活情况，及时调整预算安排，加快资金拨付进度，促进盘活存量资金与预算编制、执行管理的有效衔接。对于盘活存量库款表现好的省份，在转移支付等方面优先予以安排；对于财政资金积压较多，又盘活力度不够的地方，可以减少转移支付，并适当调配它用。
第四，加快结转结余资金使用进度，把盘活财政资金的重点转到县区级。加快以前年度结转资金使用进度，特别是加大县区级预算统筹力度，压减历年结转结余资金，促使存量资金尽快进入经济建设和民生领域，发挥存量资金对实体经济的支持作用。建立县区级财政库存化解进度规划表和库存与支出规模控制指标，明确县区级财政库存化解责任，保证积极财政政策效果。
第五，合理安排地方债发行计划，缩短债券发行与债务置换之间的时间间隔。统筹考虑地方政府预算、债务到期置换进度及金融市场环境等因素，合理安排地方政府债券发行计划。在核定地方政府债券的发行规模时，除考虑预算收支缺口及政府债务到期等因素外，还可根据地方库款使用情况对发债额度进行适当调整，对于库款使用效率低下的地区可适当调减其发债额度，待考核达标后可再调增。同时，提高发债资金使用的透明度，进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。
2016年11月22日