第9章 新中国立法的历程
第二节 中国当代立法制度——成就、局限与未来改革方向
郭道晖
我国法治建设经历了艰难的历程，其中立法工作也有过被轻视、停滞以致”无法无天“的曲折。但自改革开放以来，由无法可依到2011年3月全国人大宣布”中国特色社会主义法律体系已经建成“，显示立法方面成就巨大。2012年党的十八大召开以来，我国进入全面深化改革的新时期，法治建设包括立法工作进入深入改革的新时期。2013年9月中共中央批准的《十二届全国人大常委会立法规划》，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，都强调立法在建设社会主义法治体系中的突出地位和重要作用，并提出了新的立法总体方针方略。这些决定和规划是执政党和政府新时期推进和完善我国立法发展的宣示，人们期待着它的贯彻实施。
本章通过回顾改革开放三十多年来我国立法的发展过程，总结其经验教训，并根据十八大以来党中央提出的有关立法的决定，就完善中国特色社会主义立法体系、立法体制的改革与完善、民主立法与公民参与等几个重要问题作一些理论探讨和制度改革的建议，期盼有助于推进我国立法工作提升到一个新的台阶。
自1949年建立新政权以来，我国立法经历了曲折的历程，大致可分为三个时期。
（一）立法草创时期（1949—1954年）
这期间两大立宪成果是，1949年9月开国前夕制定了有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，随后于1954年正式颁布了第一部宪法（史称五四宪法）。此外还颁布了选举法、几个国家机构的组织法、土地改革法、婚姻法、工会法等几部法律，以及一些法令，共50件，行政法规3500件。[28]
共同纲领虽不完备，但兑现了中共在革命时期所追求的新民主主义政治纲领和承诺——建立了共产党领导的各民主党派的联合政府，体现了人民民主，其中有些规定还优于以后的四部宪法。诸如第1条“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家”；第3条“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济”；第5条除列举了公民基本政治权利外，还确认思想、居住、迁徙等自由权；第49条还确认了“保护报道真实新闻的自由”。这些在以后历次的宪法文本中都回避了或不再承认，现今看来是有所失的。
五四宪法是以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础，又是共同纲领的发展，并为后续的1982年宪法的制定奠定了始基。具体审视五四宪法的得失，好的方面是某些公民基本权利得到确认。诸如第85条“公民在法律上一律平等”（这一原则在1957年反右运动中被批判为“不分敌我”，在1975年宪法中被取消）；第86、87、88、89、90条分别确认了公民的选举权、被选举权和言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由以及通信秘密自由、居住和迁徙的自由；第97条还确认公民有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利及由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。这些公民基本权利的确认，是革命时期未曾有的，后来也都被1982年宪法所继承。
五四宪法的主要缺憾是，把宪法主要当作贯彻实行执政党的“过渡时期总路线”的工具，过早地规定要由新民主主义社会向社会主义社会过渡，实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，企图一举越过生产力与生产关系发展的必经阶段，急于求成，急于求纯，造成生产力的大破坏。而对于如何限制与制衡政府权力，保护公民权利与自由免遭国家权力的侵害，则不是当时制宪者关注的重心，偏离了立宪本应强调的价值目标。
至于这一时期颁布的几部法律和一些法令，对应付新中国成立初期的急需起了一些作用，但比较粗糙（如《惩治反革命条例》中对有的罪行规定无任何处刑幅度的“绝对死刑”），特别是在当时发动的土改、镇反运动中以群众运动代替依法判案，杀了70多万人，官方统计错案率达10%（实际上远不止此）。在“三反”运动中“打老虎”事先硬性规定数字，最终也大多是虚假的。
1949年2月，中共中央曾发布一个党内文件《关于废除国民党六法全书及确定解放区的司法原则的指示》，要求“以蔑视与批判态度对待国民党六法全书及欧美、日本等资本主义国家一切反人民的法律”，全盘否定旧法律和法的继承性，使新政权立法断档，大多领域无法可依。这是新中国成立后立法草创时期立法缺失的重要原因之一。
（二）轻视和否定法制时期（1955—1976年）
五四宪法颁布后仅一年，就发生批胡风和在学校机关中搞肃反的运动，之后是1957年反右派和1958年“大跃进”等一系列政治运动，导致几百万知识分子遭整肃和几千万农民饿死的惨剧，根源是轻视和否定宪法和法治。1958年8月，在北戴河举行的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套……不能靠法治去治多数人……宪法是我参加制定的，我也记不了，我们基本上不靠那些”；“我们每个决议都是法，开会也是法……”刘少奇也说：“到底是法治还是人治？看来实际是靠人，法律只能做办事的参考。”
正是这种轻视法治的人治思想，使得当时刑法虽已草拟了33稿，民法、刑事诉讼法也都有了草稿，但都被搁置起来未能提交人大审议；发展到“文化大革命”时期，竟有人公然倡导“无法无天” “砸烂公检法”，踢开宪法闹革命，全国人大十年不开会，立法完全中断。
不过，这期间也非完全“无法”。譬如“文革”中曾以党中央和国务院名义颁布“公安六条”（即1967年1月13日中共中央、国务院颁布的《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》），规定凡反对“伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪副主席”的，就是“恶毒攻击罪”，是“反革命”，要给予严惩。不知多少志士仁人就死于这个恶法之下。至于1975年制定的宪法，只是贯彻毛泽东的“无产阶级专政下继续革命”理论和极“左”路线的产物。其中把“拥护中国共产党的领导”作为公民的第一项义务，置于公民权利之前；而公民权利则被削减得只剩3条，并且也没有得到有效的实行。
（三）立法走上正轨时期（1977—2012年）
1976年10月“文革”结束。全国人大通过决议废除了“文革”中的某些恶法，如取消以“大民主”包装的“群众专政”的“四大”（“大鸣、大放、大字报、大辩论”），废除“公安六条”，改革人民公社的政治体制，并于1978年第三次修改了宪法，对“文革”及1975年宪法有所改弦更张，但其影响并未完全消除。
1978年末中共十一届三中全会作出决议，实行指导思想上的拨乱反正，由“以阶级斗争为纲”转入“以经济建设为中心”，并决定加强法制建设，实行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，立法工作以前所未有的速度恢复和发展起来。一个标志性的举措是，1979年成立了全国人大常委会法制委员会，并于当年7月1日第五届全国人大第二次会议上一举通过了1个宪法修正案和7个基本法律（全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法），这些法律就其数量与重要性，都创下了全国人大立法史上空前的纪录，反映了大力扭转无法可依局面的紧迫需求。
这一时期，立法工作取得了巨大成就，其主要成果大体有以下几方面。
一是重新制定宪法。在继承五四宪法的基础上，1982年颁布了新宪法，史称“八二宪法”，并先后通过了四个宪法修正案，将人权、法治和保障公民私有财产等原则纳入宪法，被认为是“我国宪政史上又一重要里程碑”。
二是形成法律体系。截至2010年底，现行有效法律236件，行政法规690多件，地方性法规8600多件。
2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上的工作报告中正式宣布：一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑。
新中国由前30年基本无法可依，到近30多年立法上的突飞猛进，再到2010年宣布形成中国特色社会主义法律体系，这不能不说是一个跃进。
三是确立立法体制。经过30多年的演进，确立了人大立法制度，实行“一元多系”的立法体制、立法程序等。立法大体上规范化、有序化。2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过、同年7月1日起施行的立法法，是我国立法权力与程序法治化的标志。
四是逐渐渗入人权、民主、法治理念。在八二宪法的四次修正案中，陆续确认“国家尊重与保障人权”；确认“依法治国，建设社会主义法治国家”；确认实行社会主义市场经济；承认民营经济“是市场经济的重要组成部分”。在民事立法中制定了物权法，保障公民私有财产；制定了一些不同社会利益群体的权益保障法。在行政立法中制定了行政复议、行政诉讼等保障公民权利的行政救济法。在刑法中确认了法律面前人人平等、罪刑法定、罪刑相当原则；在刑事诉讼法中吸收了无罪推定原则和非法证据排除原则；等等，表明了我国立法指导思想上确有一些进步。党的十七大报告进一步提出要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。
（四）深入立法改革时期（2013年至今）
自党的十八大以来，中国进入全面深化改革的新时期，法治建设包括立法工作也进入深入改革的新时期。根据十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2013年9月中共中央批准的《十二届全国人大常委会立法规划》，对立法工作的总体方针是：把立法决策与改革决策结合起来，加强重点领域和关键环节改革的立法，发挥立法对改革的引领、推动和保障作用，积极推进科学立法、民主立法，扩大公民有序参与立法途径，着力提高立法质量，切实增强法律的可执行性和可操作性，更加注重法律的有效实施。[29]这些决定和规划，是执政党和政府新时期的立法方略、理念和目标的宣示，是新时期完善和推进我国立法发展的具体举措。人们期待着它的实现。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更加全面地规划了新时期的立法方略和制度，指出依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，要求“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，以及“完善的党内法规体系”。还提出新时期立法的16字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”；专设一节“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，其中具体规划了“完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法”，“加强重点领域立法”等。这一决定是执政党和政府全面推进法治建设目标与方略的宣示，描画了新时期推进我国立法发展的愿景。人们期待着它的实现。