一、引论

自1952年开始实行五年一期的计划管理以来，到2016年正式实施最新一期的五年规划，我国已经编制和实施了十三个五年中期规划。这种连续编制和实施中期规划、时间长达半个世纪以上的国家发展治理现象，这种跨越计划经济和市场经济两种不同运行机制而延续至今的经济社会运行过程，以及这种以周期性的规划管理使一个经济弱国发展为世界第二大经济体的成功实践，世上罕见。迄今只有苏联等少数国家有此先例，然而这些国家短暂的成功之后却是失败，而中国成功坚持到了今天。

近年来，中国政府规划管理成功现象已经引发各方关注。2013年《开放时代》第6期组织多位国内外专家专门讨论中国规划现象，形成了不同的观点。有的对中国规划成功持充分肯定态度，认为“中国当前采用的规划体系并非传统的计划工具，而是在其基础上进行创新与转型。五年计划已从单纯的经济计划转型为公共事务治理规划，涵盖经济社会运行的主要领域”。[2]这种机制更加适应以社会主义市场经济体制为核心的经济社会运行模式。有的充分肯定中国规划的实践意义和理论价值，认为“规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制引导或干预经济主体活动，塑造或制约各级政府的行为。规划依附行政层级体系运行，但决定其效率的却是党的干部考核制度。这个特点使得中国与其他东亚开发型国家有了本质区别”。[3]与上述肯定性意见相反的观点则认为，要想理解规划的过程，就必须明确它的目标、手段，以及参与其中的政府机构，这些规划是否提高了中国整体经济的灵活性和高度？是否有助于其走向理想的发展道路？[4]他们对中国规划管理本身起到的作用提出了各种质疑。

政府规划如同其他政府行为一样，是一项大规模的集体管理行动。规划要取得成效，从决策、编制、审批、实施、评估等各个环节都需要政府个人与政府机构环节的配合。因此，评价这项大规模集体行动的合理性和有效性实际上是一个十分困难和复杂的认知活动。正如人们所看到的，成功的规划管理是一个系统性的体系活动，同时还需要具备外界条件并与相关因素配合。因此，若要完整地评价规划绩效，需要把所有的规划环节、规划内容、规划因素和规划条件纳入分析评价框架中，这是一项巨大的分析评价工程。但是复杂问题也有简单的处理办法，因为但凡管理行动都有一个基本关系：目标—手段关系。管理行动是奔着实现目标来的，尽量采用各种手段达成目标是管理的核心任务。手段以及运作机制都是为实现目标而提出并使用的；在特定情况下，为达成目标可以变通手段，尽管这会引发对手段使用的价值判断，但是目标的达成无疑是最核心和最现实的需求。按照此逻辑，我们可以简化对政府规划绩效评价，可以首先将政府规划目标的实现状况作为分析规划绩效的第一步工作。