二、研究方法与内容

首先，规划评估需要明确评估任务和目的。尽管编制了如此多的计划或规划，但几十年来一直对其鲜有评估，只是从“十五”计划时期开始强调规划评估的重要性，“十一五”规划时期正式启动中期规划评估工作，规划评估才成为规划管理过程中的重要一环。但是在规划评估的实践中，依然存在着理解上的差异：是对规划工作自身做评估，还是对规划绩效做评估？如果是前者，即对规划工作进行评估，那么评估考察的便主要是规划的合规、合法和规划落实等规划程序性问题；如果是后者，即对规划绩效进行评估，那么评估考察的便主要是规划目标和重点实现情况、规划目标与手段匹配情况以及规划编制（投入）与实现（产出）关系等规划实质性问题。实际上，目前在谈到规划评估任务和目的时，评估实际是游离于这两者之间的。规划机构比较强调对规划工作自身的评估，上级决策机构比较关注规划的落实结果，研究机构比较关注规划的效率。由于评估对象不同，制定评估方案和指标及评估方法都有很大区别，对评估结论的使用也有所不同。作为一种折中方案，现实中的规划评估，同时需要兼顾上述三方面的需要。为了集中讨论问题，本文的研究工作选择我国历史上12个五年中期计划（规划）期间数据，评估我国中期计划（规划）有效性问题。

其次，规划评估需要找到合适的方法。方法服从任务和目的。如果评估的是规划的合规性，基本方法是比较法，依据流程文件规定对比规划实际编制和实施行动，得出评估结论。如果评估的是规划的有效性，主要方法也是比较法，但是比较的内容和指标有所改变，最主要的是目标值与实际值的比较，次要的是重要规划项目、重要政策的实施进展时间表比较。另外，还有社会公众满意度问卷调查法、指标体系法。如果评估的是规划的效率，方法就比较多，如投入产出方法、成本—收益核算法。为了集中和简化对问题的讨论，本文的研究内容选择我国历史上12个五年中期计划（规划）目标值与实际值的数据，采用统计方法进行比较描述，评估我国中期计划（规划）有效性问题。

（一）目标绩效指标体系构建

任何一个五年中期计划（规划）都给出了一系列计划（规划）目标，这自然就形成了一个目标指标体系。将单纯分散的目标指标排列在一起并不能构成严谨的目标指标体系，只有将经过精心挑选的目标指标组合在一起，才能构建成一个目标指标有机体系。目标指标有机体系的意义在于：①实现规划的综合有效性。一个目标值的实现，也许是十分重要的，比如经济增长率，但是如果没有其他目标的配合实现，经济增长率目标的达成就体现不出更多的价值。只有当整个目标指标体系目标值实现了，计划（规划）的有效性才能充分展现出来。②避免规划目标之间的冲突性。不同的规划目标有不同的价值含义和内容，规划多目标难免会出现目标之间的冲突和排斥等困境。因此，一个有机构成的目标指标体系将大大减缓目标之间的内部冲突，实现规划目标的协调和谐。③保证每一个目标指标的代表性。实际经济活动中，由于统计指标体系和统计制度的完善，可作为规划目标的指标数量很多，因此，需要慎重选择代表性指标作为目标指标，使纳入目标指标体系中的每一个指标都具有不可替代性，减少重复性。多一个指标就会多产生一系列的规划行动，相应增加更多的规划管理负担和难度。但过多减少指标数量，也会使总体性和综合性规划的有效性降低，因此需要找到合理的目标指标数量。从后面的分析可以看到，随着我国计划（规划）管理经验的积累和水平提高，我国的计划（规划）目标指标体系也日趋完善：从“一五”计划时期的上千个计划指标逐步简化到现在的20个左右目标指标。

构建了合理的目标指标体系之后，就为构建用于规划评估的目标绩效指标体系奠定了基础。用于规划评估的目标绩效指标体系不同于规划目标指标体系，它是一个基于各个目标值与实际值相比较的指标体系，即目标绩效指标体系。这个体系因为按照目标绩效考核进行了技术处理，因而才具有了评估价值，才能依据计算数据对规划的有效性做出最有价值的判断结论。

这里讨论的是规划目标绩效评估指标体系，不涉及其他评估内容。但是一般而言，评估其他内容也需要先构建指标体系，然后再进行方法构建，最后实施评估，所以原则上，构建评估指标体系是开展规划评估都需要做的事情。离开评估指标体系做评估，是无法量化的评估，也是不科学的评估。

（二）统计描述方法构建

为了简化对历史细节的模糊描述，作者采用了自行开发出来的目标偏离系数，通过数据收集和处理，计算出历次中期规划的实现绩效。计算方法如下：

1.规划期初目标值与规划期末实际值的偏离程度（A）

设目标值=G，实际值=S，偏离程度=A，各个规划期目标值=i。则有：

式（1）的经济含义是：以0为轴，实际值偏离目标值的结果数据可能分布于两端。其中，A=0即为完成规划目标，A＜0即为未达成规划目标，A＞0即为超额完成规划目标。与常识理解有所不同的是：不能设定超额完成规划越多越好，或完不成规划目标越少越坏。因为，无论是大幅度超额完成规划目标值还是大幅度完不成规划目标值，均会暴露出以下三个严重问题：其一，规划目标值选择过于保守，或者过于激进；其二，对于规划实施的未来条件情况严重低估，或者严重高估；其三，单一规划目标值的超额完成或大幅落空，将会引发与此相关联的其他目标值及其任务完成的关系严重紧张乃至对立。因此，恰当而合理的要求是A值尽量趋向于0，而不是相反。

2.规划目标值与实际值的离散程度（B）

通过求解偏离程度A的标准差，直接可得离散程度值B。设：Ai=各个指标偏离程度，A=各个指标的偏离程度平均值，j=各个规划期的指标数量。则有：

式（2）的经济含义是：在五年期中，各个规划目标值/实际值偏差程度的平均分布离散情况。值越小，说明总体上偏离程度越小；值越大，说明总体上偏差程度越大。通过这个数据可以看到在规划期指标体系中各项指标完成的总体情况。

3.偏离系数（R）

将各个规划期的标准差值与偏离平均值相比，可得偏离系数。由于作者假设目标值与实际值差距（A）越小以至趋近于0，代表规划绩效越有效，因此按照通常的离散系数计算方法：R=B/A，因A有可能为0将会导致R无解，也意味着会出现偏离程度越小而离散系数越大的可能。为避免此种情况，将R=B/A颠倒为：

因为式（3）从数学形式看不可能为0，这样就保证了计算结果可以得到合理的解释。通过计算偏离系数，可以从总体上综合显示出规划目标值与实际值的偏离状况。

（三）研究内容简介

依据历史数据以及分段研究，作者将“一五”计划到“十二五”规划的绩效分析做了整理，列出了12个五年中期计划（规划）的绩效分析。为了增强可比性，对计划经济时期过多的目标指标进行了个别调整，主要是把变异比较大的指标做了屏蔽，同时对区间值进行了平均化处理。如果把我国规划绩效与日本在20世纪60年代的国民收入倍增规划绩效做一对比，就更可以看出我国规划绩效的差异。自“十五”计划以来我国规划管理臻于成熟，而且指标的选取也越来越科学和精练。从“一五”计划百余条指令性指标减少到“十二五”规划的22个指标数量，计划成分越来越少，市场成分越来越多，且不再是“眉毛胡子一把抓”，而是有重点、有步骤地科学实施五年中期规划。规划任务及主要指标已经分成了经济发展、科技教育、资源环境和人民生活四个方面，其针对性更强，灵活性也大大提高。

回过头来看过去，难免有一种事后诸葛的感觉，但是对于我国计划管理而言，从国民经济和社会发展“计划”到“规划”的转变，似乎也无法先验性地设定改革路径。因为我国的经济转型是在渐进过程中采取“摸着石头过河”的办法推进的。因而国家计划（规划）改革也只能是实践与理论互动的结果：先是根据计划管理实践中暴露出来的弊端对维护这种管理模式的流行理论提出质疑，然后再修改计划理论并付诸计划实践，最后再根据计划实践修正计划理论，这样就逐步完成了国家计划体系的转型。按照历史沿革与逻辑起始点，我国改革开放时期计划管理的改革可以分成两个阶段：1978—1991年的探索阶段和1992年至今的逐步成熟阶段。