三、中国计划（规划）的主要特点分析

在经过了40年的渐进式转型之后，我国基本上完成了从计划经济体制向市场经济体制的转型，目前已经进入定型阶段。尽管还需要有不断的体制创新，但是这些体制创新相对而言将是技术性的和完善性的。大规模的制度创新或体制转型任务已经基本上完成。与此相适应的是，在经历了两个阶段的实践与理论的互动过程之后，我国也逐步完成了国民经济管理从总体上的计划管理向规划管理以及宏观调控的转变。中国特色的国民经济管理体系初步形成。

从这个时候起，探索和完善社会主义市场经济的规划理论和规划体系成为下一步理论与实践的重大任务。概括起来，这些任务大致有14项：转变规划编制理念；树立空间均衡原则；界定编制规划领域；理顺规划间的关系；充实总体规划；做实专项规划；简化地区规划；灵活确定规划期；扩大民主参与；强化规划衔接；明确决策主体；加强规划评估；创新实施机制；加快法制化进程。[5]而在实践中不断完善的国家中期规划，已经成为全社会共同的行动纲领、引领资源配置的工具、政府履行职责的依据、约束市场和政府行为的第二准则。[6]

在进一步探索社会主义市场经济制度条件下的国家规划理论与实践任务时，应当始终清醒地认识到：我国40年来所取得的国家计划管理改革成就，始终离不开理论与实践相结合的互动过程。我们不单单是从书本上去设计国民经济管理，而是更加注重从实际中去摸索符合我国国情的国民经济管理；我们不是单单从国外的市场经济管理经验中去学习如何管理市场经济，而是更加注重从中国的市场经济形成和发展过程中去学会管理市场经济。

总结40年来国家计划管理变宏观调控、计划变规划的演化过程，需要注意以下几点：

第一，我国依然具备实施有计划地管理国民经济的基本条件，因此保持一定形式和内容的国家计划与规划管理仍有其必要性和可行性。传统计划经济理论认为，国家计划管理必须具备三个条件：社会化大生产、生产资料公有制特别是国有经济、无产阶级专政特别是共产党执政。[7]经过40多年的改革开放，我国实现了从计划经济向市场经济的转变，其中国家计划管理实施的条件也有所变化。但是从总体上说，我国的社会主义市场经济还是在社会化大生产进一步深化，公有制经济继续保持主体、主导和主控地位，无产阶级民主专政特别是共产党始终保持领导地位下运行的。这就使得国家计划或规划依然具备实施的基础和条件，就使得国家计划或规划具有可行性。同时，市场经济固有缺陷的存在也使得国家计划或规划成为一种必要。这一点是与资本主义市场经济国家有所区别的。曾经在一段时期里，一些资本主义市场经济国家如日本、韩国、法国等都大力推行国民经济计划化，成立国家计划管理部门，负责连续编制定期的中长期规划或计划。但是在新自由主义思想冲击下，这些国家都陆续减少或放弃了常规的国家计划管理，尤其是不再编制总体性、综合性的中期规划或计划。放弃国家规划或计划的消极结果是使得市场经济缺陷失去了一种制衡机制，这可以从一些国家随后发生经济衰退或危机中得到佐证。因此，除非市场经济机制在我国完善到极致程度，否则在较长时期里，我国应当继续坚持和完善必要的国家规划和计划管理，决不轻言放弃乃至取消国家规划或计划管理。

第二，国家规划和计划在宏观调控体系中起牵头作用。40年来经济体制转型的结果是宏观调控取代计划管理而成为国民经济管理的主要形式，相应的，在宏观调控体系中货币政策和财政政策担当调控重任。学习借鉴美国模式的宏观经济管理经验后，一些学者和官员更加信奉宏观经济政策的神力，而轻视规划和计划。但是实践表明，通过模仿得来的宏观经济政策效应并不尽如人意。形成这种状况的原因自然很多，但是遵循40年来中国改革开放的基本教义即理论联系实际、实践是检验真理的唯一标准，既然宏观经济政策效应有限而国民经济规划和计划作用依然存在，为何偏好宏观经济政策而置规划与计划于不顾呢？

进一步地，在实践过程中，国家规划或计划的实际作用已经发生了重大变化，与计划经济时期的那种行政命令式的，单调、僵硬、机械、笨重的计划相去甚远。国家规划和计划实际上发挥着经济宪章的作用，它有助于实现经济和社会的协调发展，同时也是解决市场和政府双重失灵的必要手段，此外，它还具有经济伦理的作用。[8]因此，规划和计划在宏观调控体系中不是可有可无，相反它在其中发挥龙头或牵头作用。宏观经济政策以及其他各项具体政策的发布和出台，都需要依据规划和计划的相关内容。应当注意的是，市场经济下的规划和计划具有了政策性属性。政策性计划实际上就是一系列相关政策的集合和协调，我们需要做的是如何发挥好政策性计划的这个特点。

第三，应当继续强调和发挥综合平衡原则及其方法在规划管理中的作用。综合平衡原则及其方法源自陈云的计划理论，其计划理论曾对我国的经济计划工作产生过较大的影响。从陈云的计划理论可以看出，他始终坚持社会主义经济的计划性，认为计划经济必须占有我国国民经济的主要部分。而坚持社会主义经济的计划性，不等于搞无所不包的计划，要注意市场调节的作用。他还认为根据我国生产力水平的实际和具体国情，计划体制总的格局应是计划经济为主、市场调节为辅，指令性计划与指导性计划都要按经济规律的要求办事。以今天的眼光审视，陈云的综合平衡理论是更具有中国特色的宏观调控理论。这些思想的光辉并没有随着体制转型而消失，陈云的社会主义计划理论对于进一步研究我国的计划理论和当前的计划工作仍具有启发意义。

第四，在经济规划的编制过程中，必须充分重视经济预测的作用，从而将经济规划建立在对未来科学预测的基础上。马克思经济理论认为，经济计划的作用表现在可以合理地安排劳动力，使劳动力得到科学的使用这一方面；还可以表现在节约时间、提高效率、增加社会财富等方面。但是从发达市场经济国家的计划管理实践对经济计划的理解上可以发现，经济规划和计划的作用还体现在可以用来消除不确定性和提供稳定的预期上，认为经济规划和计划是一种可以避免财政政策和货币政策的负面作用，从而达到稳定增长和有效率投资的较好方法。由于市场经济条件下，参与市场活动的企业和个人具有独立的人格并承担各自的责任，政府则越来越注重扮演市场秩序维护者的角色。因此，国家规划和计划实际上是为市场主体提供了一个对未来较为稳定的预期，帮助市场主体了解市场环境变化及其未来发展方向，从而可以对市场主体的行为理性地产生促进作用。

因此，这就要求我们在经济规划的编制过程中要重视其预测性。经济规划不仅是对未来的一个展望，还应该是建立在对未来准确预测的基础之上的。尤其在经济全球化进程不断深入和拓展的时代，影响经济和社会发展的因素越来越复杂，不确定性因素不断增加，经济规划中的预测性也就变得越来越重要。过去我们讥笑市场经济国家的国家规划和计划是天气预报式的，没有实际影响力，今天看来，无论资本主义市场经济还是社会主义市场经济，都需要重视国家规划和计划所起的天气预报式的作用。

第五，中国特色的宏观调控已经开始形成自己的范式。进入市场经济之后，国民经济管理总的方式已经不再是计划管理而是宏观调控。但是宏观调控尚未完全替代规划管理和计划管理。一方面，由于国家的中长期规划管理和短期计划继续存在，所以始终存在着宏观调控与规划或计划之间的关系认识问题；另一方面，随着宏观调控实践的展开与深入，对宏观调控的认识尚处在动态式的进行之中。从宏观调控实践看，我国改革开放40多年来集中实行过9次宏观调控，即1979—1981年的国民经济调整、1986年的第一次经济“软着陆”、1989—1992年的治理整顿、1994—1996年的第二次经济“软着陆”、1998—2000年的预防经济疲软、2003—2004年应对“非典”疫情、2008—2009年应对国际金融危机、2016年应对经济新常态的供给侧结构性改革、2020年应对中美贸易摩擦以及新冠肺炎疫情。每次的宏观调控都有新特点和创新。而这些特点和创新经过集中概括和抽象，已经开始形成宏观调控的中国范式。

目前，世界上各国通行的宏观调控做法或宏观调控模式有多种，但大多不外乎以下两个基本范式：一是宏观调控的美国范式，可以表述为公式=多元调控主体+法制化决策机制+一元调控目标+二元调控手段。二是宏观调控的中国范式，可以表述为公式=一元调控主体+集中决策机制+多元调控目标+综合调控手段。[9]在中国范式中，政府规划成为宏观调控的重要手段之一。